Reformy gospodarcze w Polsce 1988-2009
04.11.2009
Z reformami systemu
ekonomicznego w Polsce ruszono na początku lat 80., ale początki
rzeczywistej transformacji w kierunku gospodarki wolnorynkowej to lata
1988-1989.
Pod koniec 1988 roku uchwalona została ustawa o działalności
gospodarczej, wprowadzająca rewolucyjną w czasach realnego socjalizmu
zasadę wolności gospodarczej i równości podmiotów gospodarczych.
Dzięki tej ustawie nastąpił znaczący wzrost udziału sektora
prywatnego w gospodarce i jego prawne zrównanie z sektorem państwowym. W
ślad za tą ustawą, zwaną ustawą Wilczka od jej twórcy, ministra
gospodarki Mieczysława Wilczka, poszła liberalizacja polityki
gospodarczej, po raz pierwszy za istotę gospodarowania przyjmującej
racjonalność i rachunek ekonomiczny. Na gruncie tych zmian,
wprowadzonych jeszcze za czasów rządów komunistycznych, wyrosły
wolnorynkowe reformy rządu Tadeusza Mazowieckiego.
Poniższy raport o historii reform gospodarczych w Polsce pokazuje
ów punkt wyjścia, przełomowe dla procesu transformacji działania oraz
ich krótko- i długookresowe efekty. A także założenia działań, które
miały wszelkie dane stać się przełomowymi, ale nie stały się.
-
Program konsolidacji gospodarki narodowej. Reformy gospodarcze rządu Mieczysława Rakowskiego 14.10.1988 – 1.08.1989
Bez wyjścia
W połowie lat 80. oczywistością staje się klęska programu reform
gospodarczych zapoczątkowanych porozumieniami sierpniowymi z 1980 roku.
Wprowadzonych w ramach tzw. I etapu reformy – 320 ustaw i 12 tys.
innych aktów prawnych uchwalonych w trakcie czterech lat wdrażania
programu (1981 – 1985) – destabilizuje jeszcze bardziej gospodarkę.
Podstawowe jej mankamenty – dominacja własności państwowej, brak
płynności walutowej, niedobory rynkowe, inflacja i połączone
z dekapitalizacją majątku zacofanie technologiczne – pozostają bez
zmian, a okresowe poprawy sytuacji wynikają, jak to określił ekonomista
Ryszard Bugaj – wyłącznie z „aktywizacji resztek ekstensywnych rezerw
kosztem obniżenia spożycia”.
W 1985 r. rusza nowy program reform, przedstawiony w dokumencie
„Program realizacyjny II etapu reformy gospodarczej”. Plan zakłada
położenie większego nacisku na stworzenie równych warunków działania dla
wszystkich sektorów własności oraz otwarcie dla kapitału zagranicznego.
Nie przewiduje jednak prorynkowego wprowadzenia wolnych cen
i likwidacji centralnego rozdzielnictwa materiałów. Zapowiada jedynie
odejście od strategii „małych kroków” w kierunku radykalizacji
działań – bez jasnego sprecyzowania ich kierunku.
Wdrożenia programu podejmuje się rząd Zbigniewa Messnera (6
listopada 1985 – 19 września 1988 ). Naskórkowe reformy centrum
gospodarczego, pozorna liberalizacja cen (wyeliminowaniu cen
regulowanych towarzyszyło rozszerzenie cen umownych, nie podlegających
grze rynkowej) nie budzą entuzjazmu. Próba tworzenia zrębów rynku
kapitałowego poprzez
ustawę o obligacjach
(Dz.U. 1985 nr 55 poz. 280), dającą wolne prawo do emisji obligacji,
sprowadza się do jednego – wykupu papierów dla zdobycia deficytowych
towarów, np. pralek, produkowanych przez emitenta.
W przeprowadzonym 29 XI 1987 r. referendum społeczeństwo
wypowiada się przeciwko proponowanemu przez władze „radykalnemu
uzdrowieniu gospodarki” i odrzuca „polski model głębokiej demokratyzacji
życia politycznego”. Ale do dymisji gabinetu Messnera doprowadza
dopiero fala strajków i protestów, którą wywoła rozpoczęta w lutym 1988
roku operacja cenowo-dochodowa, wprowadzająca najwyższe od 1982 roku
podwyżki cen żywności przy symbolicznych rekompensatach płacowych.
Deficyt budżetowy przekracza już 10 proc. PKB, źle przygotowana
liberalizacja rynku żywnościowego pobudza niekontrolowaną inflację (do
końca roku zbliży się do 70 proc.), gwałtownie spada produkcja,
następuje dolaryzacja obrotu gospodarczego, pogłębiają się problemy
w zaopatrzeniu, rośnie nieobsługiwane zadłużenie zagraniczne.
Wraz z pogłębianiem się recesji gospodarczej do rządzących coraz
mocniej dociera świadomość fiaska idei realnego socjalizmu. Jednocześnie
rozpoczyna się proces „zbliżania” z coraz jawniej działającą opozycją
– od września 1988 r. trwają rozmowy w Magdalence, przygotowywane
są obrady Okrągłego Stołu.
Mimo braku zaufania społecznego rząd Rakowskiego zapowiada
kontynuowanie reform, a nawet ich radykalizację. W expose nowy premier
kreśli wizję budowania „socjalistycznej gospodarki rynkowej”, opartej
na liberalnej polityce gospodarczej i samodzielności przedsiębiorstw
kierujących się zasadami racjonalności i rachunku ekonomicznego przy, po
raz pierwszy w PRL, rządowym wsparciu małych firm prywatnych.
Ilustracją nowego podejścia do gospodarki staje się podjęta 10
października decyzja o likwidacji nierentownej Stoczni Gdańskiej.
Pierwszy krok
Fundamentem reform rządu Rakowskiego, nazwanych Programem Konsolidacji Gospodarki Narodowej, stały się trzy ustawy:
-uchwalona 23 grudnia 1988 roku
„O działalności gospodarczej” (Dz.U.1988, nr 41, poz. 324) oraz
– „O działalności gospodarczej z udziałem podmiotów zagranicznych (Dz.U.1988 nr 41, poz. 325)
–
„O niektórych warunkach konsolidacji gospodarki (…) z 24 II 1989. (Dz.U. 1989, nr 10, poz. 57)
Rewolucyjnie jak na tamte czasy (choć nie brakuje opinii, że
i na obecne) brzmiały zwłaszcza zapisy ustawy o działalności
gospodarczej – zwanej ustawą Wilczka od nazwiska głównego
autora, Mieczysława Wilczka, ministra przemysłu w rządzie Rakowskiego
i rzutkiego biznesmena o PZPR-owskiej proweniencji. Ów uchwalony
w przeddzień Wigilii akt prawny stanowił, że podejmowanie i prowadzenie
działalności gospodarczej jest wolne i przysługuje każdemu na równych
prawach, a w sferze działalności gospodarczej dozwolone jest wszystko,
co nie jest prawem zabronione.
Oznaczało to – sprzeczne z wciąż obowiązującym socjalistycznym
dogmatem o wyższości przedsiębiorstw państwowych i społecznej własności
środków produkcji – zrównanie praw podmiotów państwowych,
spółdzielczych i prywatnych zarówno pod względem prawnym, jak i w
dostępie do kredytów czy nadal częściowo reglamentowanych dóbr. A także
daleko posuniętą swobodę w zakresie form i rodzajów prowadzonej
działalności.
Licząca tylko 54 artykuły (aktualna Ustawa o swobodzie
działalności gospodarczej z 2004 roku ma ich 111!) „konstytucja wolności
gospodarczej” maksymalnie upraszczała prawne wymogi legalnego podjęcia
działalności przez osobę fizyczną – wystarczyło zwykłe zgłoszenie do
ewidencji prowadzonej przez organ administracji państwowej stopnia
podstawowego (czyli np. urząd gminy). Zdecydowanie też ograniczała
liczbę rodzajów działalności, na które potrzebne są koncesje (do 12
– m.in. w obronności, energetyce, produkcji spirytusu i wyrobów
tytoniowych) i znosiła barierę liczby zatrudnionych przez podmiot
prywatny – w dodatku zatrudnianych bez konieczności korzystania
z pośrednictwa urzędów zatrudnienia.
Precedensu w dotychczasowej historii krajów komunistycznych nie
miały zapisy regulujące działalność podmiotów z udziałem zagranicznym. W
myśl ustawy udział „obcy” mógł w nich sięgać 100 proc. wartości
spółki. Zezwolenie (Agencji do Spraw Inwestycji Zagranicznych) na jej
utworzenie było równoznaczne z trzyletnimi wakacjami podatkowymi,
z możliwością przedłużenia do sześciu lat, jeśli działalność była
prowadzona w preferowanej przez państwo dziedzinie. Znoszono również cła
na maszyny i urządzenia przeznaczone do prowadzenia działalności.
Wymogi kapitałowe niezbędne do założenia firmy zaczynały się od 2,5
tysiąca dolarów.
Reformatorska w zamyśle ustawa
O niektórych warunkach konsolidacji gospodarki, uchwalona
w lutym 1989 r., sankcjonowała decentralizację gospodarki m.in. poprzez
likwidację zrzeszeń przedsiębiorstw, upraszczała tryb odwoływania
dyrektorów przedsiębiorstw państwowych i stwarzała możliwości
wprowadzania podnoszącego efektywność działania firm tzw. eksperymentu
gospodarczego. Jej wartość obniżała jednak nieprecyzyjność zapisów,
zwłaszcza odnośnie zasad i możliwości przekazywania części majątku firm
państwowych osobom prywatnym. Dowolność interpretacyjna zapisów nie
tylko zakłócała normalny rytm funkcjonowania przedsiębiorstw, ale
i otwierała furtkę do niezbyt czytelnych manewrów własnościowych. Ustawa
ta uznana zresztą została za akt prawny rozpoczynający zjawisko
uwłaszczania się nomenklatury partyjnej na państwowym majątku.
Pakiet aktów prawnych reformujących obrót gospodarczy uzupełniała
wprowadzająca wewnętrzną wymienialność złotego ustawa dewizowa (
Prawo dewizowe
Dz.U. z 1989, nr 6, poz 33) z 15 lutego 1989 r. Jej artykuł 10.
stanowił, że „osoby krajowe mogą prowadzić za zezwoleniem dewizowym i na
warunkach określonych przez Prezesa NBP, w drodze zarządzenia,
działalność gospodarczą polegającą na kupnie i sprzedaży wartości
dewizowych oraz pośrednictwie w kupnie i sprzedaży tych wartości”. Na
jego podstawie od 15 marca 1989 roku dopuszczono legalny obrót dewizami
w kantorach z całkowicie wolnym kształtowaniem kursu wymiany.
Ustawa wprowadzała także ograniczone ułatwienia w obrocie
walutowym podmiotów gospodarczych, zasadniczymi obostrzeniami obkładając
jedynie transfer walut za granicę (konieczność każdorazowego uzyskania
zezwolenia dewizowego). W jej wyniku firmy krajowe zyskały swobodny
dostęp do dewiz potrzebnych do dokonywania płatności na rzecz firm
zagranicznych, tym z kolei umożliwiała swobodę w obrotach walutowych
między sobą.
Podmioty gospodarcze wciąż jednak były zobowiązane do
odsprzedawania państwu pozyskanych walut, nie miały prawa do posiadania
rachunków dewizowych ani w kraju, ani za granicą (zakaz nie
dotyczył jedynie polskich banków dewizowych). Obowiązywał ustawowy zakaz
używania złotego jako waluty fakturowania i płatności w handlu
zagranicznym – co w zasadzie przesądzało o całkowicie wewnętrznym
charakterze pieniądza polskiego.
Pakiet reform dopełniły zmiany w systemie bankowym i podatkowym, wprowadzone uchwalonymi w styczniu 1989 r.: ustawami:
–
Prawo bankowe (Dz.U. z 1989, nr 4, poz 21),
–
O Narodowym Banku Polskim (Dziennik Ustaw – rok 1989, nr 4, poz. 22) oraz
–
O podatku dochodowym od osób prawnych (Dz.U. 1989, nr 3. poz.12).
Ustawy „bankowe” oznaczały istotną rekonstrukcję systemu
bankowego i jego upodobnienie do rozwiązań funkcjonujących
w gospodarkach rynkowych. Fundamentem zmian było wprowadzenie
dwustopniowego systemu bankowości, polegającego na wyłonieniu banku
centralnego, pełniącego wyłącznie funkcję banku emisyjnego i banku
banków (bez działalności komercyjnej, za wyjątkiem operacji w zakresie
obrotu dewizowego), oraz 9 państwowych banków komercyjnych prowadzących
normalną działalność operacyjną (gromadzenie środków pieniężnych,
udzielanie kredytów i pożyczek, przeprowadzanie rozliczeń pieniężnych
itd.). Bank centralny stał się tym samym istotnym elementem
kształtowania polityki gospodarczej i finansowej państwa, a zarazem
organem nadzoru nad bankami komercyjnymi. Te ostatnie z kolei, jako
w pełni samodzielne, działające na zasadzie konkurencji jednostki,
zyskały swobodę w zakresie decydowania o przedmiocie i zakresie swojego
działania: oferowania różnego rodzaju usług bankowych, samodzielnego
ustalania wysokości oprocentowania lokat i kredytów itd. Zgodnie
z ustawą Prawo bankowe banki zostały jednak zobowiązane do utrzymywania
płynności płatniczej i zapewnienia bezpieczeństwa powierzonych im przez
klientów pieniędzy. Czuwać nad tym ( m.in. poprzez zapobieganie
nadmiernej koncentracji kredytów i nadmiernym inwestycjom kapitałowym )
miał bank centralny, jako Główny Inspektorat Nadzoru Bankowego. Bank
centralny udzielał również bankom komercyjnym kredytu refinansowego.
Jednocześnie nowe Prawo bankowe odstąpiło od podziału jednostek
prowadzących działalność gospodarczą na jednostki gospodarki
uspołecznionej i nieuspołecznionej. Osoby prawne i fizyczne otrzymały
prawo swobodnego wyboru banku, z którego usług chciały korzystać.
Ważnym elementem nowego systemu bankowego stało
się też uporządkowanie stosunków między systemem bankowym a Skarbem
Państwa poprzez likwidację mechanizmu automatycznego przyznawania
kredytów na cele rządowe (partnerstwo zamiast podległości).
Ustawa o podatku dochodowym od osób prawnych po raz pierwszy
wprowadzała w Polsce pojęcie podatku CIT. Zapoczątkowała jednocześnie
prorynkowe zmiany w chaotycznym systemie podatkowym PRL, ustalając
wspólne zasady opodatkowania dochodu wszystkich osób prawnych, bez
względu na przynależność sektorową (podmioty gospodarki uspołecznionej
i nieuspołecznionej).
Całość regulacji ustawowo-organizacyjnych reformy dopinało
przekształcenie symbolu centralnego sterowania gospodarką – Komisji
Planowania – w Centralny Urząd Planowania stanowiący wyłącznie organ
doradczo-konsultacyjny rządu, a nie, jak w przypadku Komisji Planowania
– organ bieżącego zarządzania gospodarką (
Ustawa z dnia 23 grudnia 1988 r. o utworzeniu Centralnego Urzędu Planowania Dz.U. 1988, nr 41, poz.327).
Od początku 1989 r. zniesiono też reglamentację benzyny i węgla,
zlikwidowano asygnaty na samochody, a od 1 sierpnia zniesiono
reglamentację i wprowadzono wolne ceny mięsa i jego przetworów.
Wsparciem dla reformy, istotnym w kontekście gigantycznego zadłużenia zagranicznego, miała być
ustawa o Funduszu Obsługi Zadłużenia Zagranicznego (Dz.U.
z 1989. nr.6, poz. 31) z 15 lutego 1989 r. Powoływała ona specjalny
fundusz mający gromadzić dewizy i po korzystnych – ze względu na niskie
notowania – cenach skupować zagraniczne długi państwa. Głównie przez
podstawione podmioty.
Aż i tylko wolność (gospodarcza)
Pakiet ustaw Programu konsolidacji stanowił istotny krok
w kierunku transformacji gospodarki socjalistycznej w wolnorynkową. Nie
podjęto jednak równolegle reform systemowych. Jedynym widocznym efektem
reform był zdecydowany przyrost liczby indywidualnych podmiotów
gospodarczych (600 tysięcy do końca 1989 r.) i niewielki wzrost wartości
zaangażowanego w kraju kapitału zagranicznego.
Postępująca dekapitalizacja gospodarki, brak zewnętrznego
kredytowania, paraliż instytucji państwowych i konieczność budżetowego
„wyciszania” niezadowolenia społecznego w połowie 1989 r. doprowadziły
do deficytu budżetowego sięgającego 12 proc. PKB. Zadłużenie zagraniczne
na koniec roku przekroczyło 40 mld USD. Pozbawione zabezpieczenia
finansowego wprowadzenie pełnej liberalizacji rynku żywnościowego
doprowadziło do galopującej hiperinflacji. Jej wskaźnik na koniec 1989
roku osiągnął 340 proc., przy średniej stopie dla pięciu ostatnich
miesięcy w wysokości 1000 proc.! ). Ceny w ciągu roku wzrosły o 640
proc.– przy ujemnej realnej stopie procentowej.
Trwałym efektem Programu okazała się jedynie ustawa o swobodzie
gospodarczej, która wprawdzie mocno rozwodniona, ale obowiązywała do
końca 2000 roku.
II. Plan Balcerowicza. Reformy rządu Tadeusza Mazowieckiego 12.09.1989-12.01.1991
Początek końca
W kwietniu 1989 r. kończą się obrady Okrągłego Stołu.
Trwają przygotowania do parytetowych wyborów powszechnych. Nowelizacja
Konstytucji z 22 lipca 1952 roku przywraca instytucję Prezydenta jako
organu władzy wykonawczej oraz Senatu jako drugiej izby parlamentu. 4
czerwca odbywają się zakończone symbolicznym zwycięstwem opozycji wybory
do sejmu kontraktowego. Dziewiątego lipca 1989 r. Zgromadzenie Narodowe
przewagą jednego głosu wybiera Wojciecha Jaruzelskiego na urząd
Prezydenta. Po ustąpieniu rządu Rakowskiego nieudanej misji powołania
gabinetu podejmuje się gen. Czesław Kiszczak. 12 września 1989 r.,
w myśl rzuconego przez Adama Michnika hasła „wasz Prezydent, nasz
Premier” prezydent Jaruzelski zatwierdza powołanie gabinetu Tadeusza
Mazowieckiego.
Gospodarkę paraliżuje inflacja, od sierpnia przekraczająca
100 proc. miesięcznie (640 proc. na koniec roku). Deficyt budżetowy
sięga 12 procent PKB. Zadłużenie zagraniczne, głównie w tzw. Klubie
Paryskim (rządy) i Klubie Londyńskim (banki komercyjne), zbliża się do
42 mld USD.
Wicepremierem i ministrem finansów w rządzie Mazowieckiego
zostaje mało wówczas znany poza środowiskiem profesjonalistów
ekonomicznych Leszek Balcerowicz. 6 października 1989 roku, na
transmitowanej przez telewizję konferencji prasowej Balcerowicz ujawnia
zarysy programu reform gospodarczych i transformacji ustrojowej,
opracowanego wspólnie z zespołem specjalistów i doradców m.in.
Amerykaninem Jeffreyem Sachsem i profesorem Stanisławem Gomułką.
Jako podstawowy, doraźny cel wskazuje stłumienie inflacji, której
skala uniemożliwia przeprowadzenie jakichkolwiek zmian systemowych. Te
z kolei zmierzać mają do wprowadzenia gospodarki opartej na mechanizmach
rynkowych, o strukturze własnościowej występującej w krajach wysoko
rozwiniętych i otwartej na świat.
Ze względu na katastrofalną sytuację finansów publicznych
datę przejścia do nowego systemu ustalono już na 1 stycznia 1990 roku.
W październiku Balcerowicz spotyka się w Waszyngtonie
z ministrami finansów grupy G7, gdzie szczegółowo przedstawia
zamierzenia rządu, zyskując wstępną akceptację dla zamierzonych
działań. Jest to istotne w kontekście planowanych rozmów
z Międzynarodowym Funduszem Walutowym o renegocjacji zadłużenia
zagranicznego.
25 października polska delegacja z Leszkiem Balcerowiczem uzyskuje w Moskwie zapewnienie ciągłości dostaw surowców z ZSRR.
Zarys programu reform, nazwanego później Planem Balcerowicza,
zostaje ukończony w grudniu 1989 roku i uzyskuje poparcie
Międzynarodowego Funduszu Walutowego (list intencyjny z 19 grudnia 1989
r.). Jego efektem jest utworzenie funduszu stabilizującego dla
gospodarki polskiej w wysokości 1 miliarda USD, składającego się
z darowizn i pożyczek krajów OECD (w tym 200 mln USD od rządu Stanów
Zjednoczonych) oraz wspierającego program stabilizacyjny kredytu
stand-by z MFW w wysokości ok. 720 mln USD.
Dwa dni wcześniej program ujęty w projektach 11 ustaw
został przedstawiony w Sejmie. W trakcie przemówienia w Sejmie
Balcerowicz stwierdza: „Trzeba skończyć z fałszywą grą, w której ludzie
udają, że pracują, a państwo udaje, że płaci. Alternatywa, którą
proponujemy, to życie udane zamiast udawanego”.
27 i 28 grudnia 1989r. Sejm uchwala
bezprecedensową większością głosów 10 ustaw „pakietu Balcerowicza” .
Jedną – o demonopolizacji – odsyła do dalszych prac.
Plan Balcerowicza
Plan składał się z dwu elementów – programu stabilizacyjnego i programu zmian systemowych.
Stabilizacja miała polegać na cięciach budżetowych, zniesieniu
dotacji do większości towarów i usług, uwolnieniu cen (jednak
z kontrolą cen paliw i energii), płac i stóp procentowych i wprowadzeniu
wymienialności złotego.
Zmiany systemowe zakładały stworzenie jednolitego i prostego
systemu podatkowego, pełną wolność w korzystaniu z praw własności,
nieingerencję państwa w obrót gospodarczy oraz w ceny i płace oraz
likwidację jawnych i niejawnych monopoli. A na koniec – pełną
prywatyzację majątku państwa.
27 i 28 grudnia 1989 r. Sejm uchwalił 10 zasadniczych ustaw, wynikających z planu Balcerowicza.
– Ustawa o gospodarce finansowej przedsiębiorstw państwowych (Dz.U. 1989 nr 74, poz 437)
Likwidowała gwarancję finansowania z budżetu deficytowych
przedsiębiorstw państwowych i wprowadzała przepisy o postępowaniu
upadłościowym przedsiębiorstw nieefektywnych.
– Ustawa o prawie bankowym i Narodowym Banku Polskim (Dz.U. 1989, nr 74, poz 439)
Wprowadzała antyinflacyjny zakaz nieograniczonego finansowania deficytu
budżetowego przez bank centralny nieoprocentowanym kredytem. Ograniczała
prawo NBP do kupowania papierów dłużnych Skarbu Państwa, limitując je
pułapem 2 proc. wydatków budżetu (art. 34 ustawy) i wprowadzała zasadę,
że deficyt budżetowy państwa wolno finansować tylko kredytami, a nie
emisją pieniędzy, uniemożliwiając tym samym nieograniczoną emisję
pieniędzy bez pokrycia
.
– Ustawa o uporządkowaniu stosunków kredytowych (Dz.U. 1989, nr 74, poz. 440)
Znosiła preferencje kredytowe dla przedsiębiorstw państwowych i wiązała stopę oprocentowania kredytów ze stopą inflacji.
Wcześniej inflacja dawała przedsiębiorstwom złudzenie osiągania
zysków, a niskooprocentowane kredyty stanowiły dla nich stały zastrzyk
gotówki. Od 1 stycznia 1990 r. NBP ustalał stopy procentowe powyżej
wskaźnika inflacji. Firmy po raz pierwszy miały odczuć, co
oznaczają „twarde ograniczenie budżetowe“, czyli brak pieniędzy na
sfinansowanie działalności.
– Ustawa o podatku od wzrostu wynagrodzeń (tzw. popiwek) (Dz.U. 1989 nr 74, poz. 438)
Nowy podatek od ponadnormatywnego wzrostu wynagrodzeń zmuszał
przedsiębiorstwa przekraczające dopuszczalny wzrost płac (ustalany
poniżej wskaźnika inflacji), do zapłaty 2 zł za każdą 1 złotówkę
przekroczenia limitu. Jeśli przekroczenie było większe niż 3 proc. –
nawet 5 zł podatku.
– Ustawa o nowych zasadach opodatkowania (Dz.U. 1989 nr 74, poz. 443)
Wprowadzała jednolity, 40-procentowy podatek we wszystkich sektorach
gospodarki oraz podnosiła niektóre stawki podatkowe, uwzględniając
inflację.
– Ustawa o działalności gospodarczej prowadzonej przez inwestorów zagranicznych (Dz.U. 1989, nr 74, poz. 442)
Liberalizowała zasady przepływu kapitału, głównie w zakresie wywozu za
zagranicę zysków generowanych przez przedsiębiorstwa zagraniczne
w Polsce. Dodatkowo firmy te były zwolnione z popiwku, ale miały
obowiązek odsprzedaży państwu zarobionych dewiz po kursie ustalonym
przez Narodowy Bank Polski.
– Ustawa o prawie dewizowym (Dz.U. 1989, nr 74, poz. 441)
Likwidowała monopol państwa w handlu zagranicznym, wprowadzała jednolity
dla wszystkich podmiotów i wszystkich rodzajów transakcji kurs
walutowy. Wymienialność złotego nadal była ograniczona do operacji
wewnątrz kraju. Przedsiębiorstwa eksportujące były zobowiązane do
odsprzedawania bankom zarobionych dewiz, banki zaś do odsprzedawania
nadwyżek (ponad pewien limit) do NBP. Polacy nie mogli bez zezwolenia
NBP trzymać dewiz na kontach w zagranicznych bankach; zlikwidowano
sprzedaż w tzw. eksporcie wewnętrznym (w sklepach Peweksu i Baltony).
– Ustawa o prawie celnym (Dz.U. 1989 nr 75,poz. 445)
Wprowadzała jednakowe dla wszystkich podmiotów gospodarczych zasady clenia towarów importowanych.
– Ustawa o zatrudnieniu (Dz.U. 1989 nr 75, poz. 446)
Unieważniła ustawę o osobach uchylających się od obowiązku pracy oraz
zmieniła zasady funkcjonowania biur pośrednictwa pracy. Formalnie
sankcjonowała istnienie bezrobocia.
– Ustawa o szczególnych warunkach zwalniania pracowników (Dz.U. 1990 nr 4, poz. 19)
Wprowadzała przepisy chroniące zwalnianych z pracy (zwłaszcza w drodze
zwolnień grupowych), zapewniając odprawę finansową przy zwolnieniu
i okresowe zasiłki dla bezrobotnych.
Priorytetem pierwszego okresu wdrażania reform było ograniczenie hiperinflacji.
Kotwicami antyinflacyjnymi miały być:
– restrykcyjna polityka dochodowa państwa, realizowana poprzez zamrożenie płac i popiwek,
– twarda polityka pieniężna NBP, realizowana poprzez
1. politykę dodatniej realnej stopy procentowej, celem było
przyciągnięcie gotówki na rachunki bankowe i ograniczenie transakcji
gotówkowych,
2. dewaluację złotego z wprowadzonym stałym kursem 9500 zł/USD (od maja 1991 r. – 11 000 zł)
3. ustawowy zakaz zaciągania przez państwo w banku centralnym nieoprocentowanego kredytu na pokrycie deficytu budżetowego
– polityka finansowa państwa, ograniczająca udział dotacji
w wydatkach publicznych z 38 proc. w roku 1989 do ok. 14 proc. w roku
1990 i wprowadzająca wysoką stopę podatku dochodowego od
przedsiębiorstw, instytucji i ludności (50 proc.)
– otwarcie na handel zagraniczny i zmiana polityki dewizowej
poprzez wprowadzenie liberalnego prawa celnego z jednoczesnym obniżeniem
stawek celnych nawet do stawki 0 proc. (maksymalnie 45 proc.) oraz
brakiem reglamentacji dewizowej.
Poza zapisami Planu Balcerowicza, acz w ścisłym z nim związku, w drugiej połowie 1990 r. uchwalono ustawy:
– o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych (Dz.U. 1990 nr 51, poz.298)
– o utworzeniu urzędu Ministra Przekształceń Własnościowych (Dz.U. 1990, nr 51, poz. 299)
– o działalności ubezpieczeniowej (Dz.U. 1990 nr 59)
oraz dokonano zmian w Kodeksie cywilnym i Kodeksie postępowania cywilnego.
Efektem ustaw było sprecyzowanie pojęcia własności państwowej
i zrównanie podmiotów uczestniczących w obrocie gospodarczym. Ustawy
prywatyzacyjne stworzyły podstawy prawne do rozpoczęcia komercjalizacji
przedsiębiorstw państwowych i przekształcenia ich w jednoosobowe spółki
Skarbu Państwa.
Ustawa o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych określała dwie główne ścieżki przebiegu procesu prywatyzacji:
– ścieżkę kapitałową, polegającą na sprzedaży akcji
państwowych podmiotów przekształconych w jednoosobowe spółki Skarbu
Państwa (tzw. prywatyzacja pośrednia),
– ścieżkę likwidacyjną, polegającą na sprzedaży lub
leasingu (oddaniu do korzystania) majątku przedsiębiorstw postawionych
w stan likwidacji (prywatyzacja bezpośrednia).
Zarówno program, jak i poszczególne decyzje prywatyzacyjne miały
charakter negocjacji na zasadzie uzgodnień pomiędzy dyrekcją,
radą pracowniczą i organem założycielskim przedsiębiorstw państwowych,
czyli Ministrem Przekształceń Własnościowych, powołanym równoległą
ustawą.
Ścieżka likwidacyjna stanowiła formalną podstawę powstawania
tzw. spółek pracowniczych, a konkretniej – spółek z „udziałem
kapitałowych akcji pracowniczych”.
Ustawa o działalności ubezpieczeniowej przełamała z kolei monopol
państwowych instytucji ubezpieczeniowych i tworzyła fundament pod wolny
rynek ubezpieczeniowy.
Inflacja ponad wszystko
Program reform Balcerowicza zakładał dwie fazy: wstępną –
przypadającą na IV kwartał 1989 r., i zasadniczą, obejmującą rok 1990.
Podstawowym celem fazy wstępnej było opanowanie hiperinflacji,
zredukowanie deficytu budżetowego oraz powstrzymanie ucieczki ludności
i przedsiębiorstw od złotego do walut wymienialnych.
W styczniu 1990 roku zakończono proces znoszenia kontroli państwa
nad ustalaniem cen i ograniczania tzw. cen rządowych. Objęto nimi
jedynie ceny węgla kamiennego, energii elektrycznej, czynsze
kwaterunkowe, bilety na przejazdy kolejowe i autobusowe, niektóre leki
i spirytus. Ograniczenie subsydiów spowodowało wzrost cen energii
elektrycznej o 300 proc., a węgla o 400-600 proc.
Kolejno znoszono kontrolę cen ropy naftowej, benzyny, przetworów
naftowych. Kilkakrotnemu podwyższeniu uległy czynsze, ceny
mieszkań spółdzielczych, usług, wczasów, lekarstw i transportu. Efektem
liberalizacji cen i obniżenia subsydiów była tzw. korekcyjna inflacja,
która w styczniu sięgnęła 78 proc.
W wyniku rozpoczętej w styczniu 1990 r. liberalizacji obrotu
towarowego z zagranicą doprowadzono do ustalenia jednolitego, stałego
kursu złotego do walut wymienialnych i wewnętrznej wymienialności
złotego. Umożliwiło to aktywniejszą współpracę z zagranicą.
Narzędziem antyinflacyjnym była ścisła kontrola płac (popiwek),
dyscyplina budżetowa (głównie zmniejszenie wydatków, m.in. poprzez
likwidację subsydiów i przywilejów podatkowych), a także polityka
dodatniej realnej stopy procentowej. Polityka „stóp” zmniejszała
opłacalność trzymania depozytów walutowych i sprzyjała wzrostowi
oszczędności.
Znowelizowanie prawa bankowego umożliwiło przekształcenie banków
państwowych i spółdzielczych w spółki akcyjne oraz tworzenie banków
przez osoby zagraniczne i z udziałem kapitału zagranicznego. W efekcie
do połowy 1990 r. liczba banków komercyjnych wzrosła do 24.
Restrykcyjna polityka monetarna i utrzymywanie wysokiej stopy procentowej zmusiło przedsiębiorstwa do zmniejszania zapasów.
Gospodarstwa domowe zaczęły gromadzić oszczędności złotówkowe, w efekcie nastąpił odwrót od dolaryzacji gospodarki.
Kosztem twardego kursu wobec gospodarki była jednak 6-proc. stopa
bezrobocia na koniec 1990 roku i 25-proc. spadek płacy realnej.
Pierwsza faza reform doprowadziła do większego od zakładanego (12 proc.
wobec spodziewanych 5 proc.) spadku PKB oraz istotnego, acz wciąż nie
satysfakcjonującego obniżenia inflacji. W założeniach przewidywano, że
w pierwszym kwartale 1990 r. jej wskaźnik nie przekroczy 75 proc., a
w ciągu roku wyniesie nie więcej niż 95 proc. Ostatecznie wyniósł 132
proc. Poza tym nadal występował wzrost cen rzędu 3-4 proc. miesięcznie.
Oznaczało to roczną inflację rzędu 42-60 proc.
Terapia szokowa
Efektem Planu Balcerowicza było – jak zgodnie twierdzą
ekonomiści – uruchomienie i rozwój mechanizmów rynkowych. Ceny ustalały
się na poziomie równowagi podaży i popytu, zniknął problem niedoborów.
Po wprowadzeniu wolnego rynku towarów konsumpcyjnych doszło do
likwidacji kolejek.
Doszło także (choć w mniejszej niż zakładano skali) do
zahamowanie inflacji, umocnienia złotego, wprowadzenia jego
wewnętrznej, a potem także zewnętrznej wymienialności. Nastąpiła
stabilizacja kursu dolara, a w roku 1990 udało się osiągnąć
niewielką nadwyżkę budżetową.
Plan uruchomił procesy prywatyzacyjne i demonopolizacyjne
w gospodarce, doprowadzając do powstania zrębów rynku kapitałowego
i znaczącego rozszerzenia sektora prywatnego w strukturze gospodarki.
Spowodował też napływ inwestycji zagranicznych.
W efekcie zapoczątkowanych reform od roku 1992 w polskiej gospodarce nastąpił okres stałego wzrostu gospodarczego.
Niektórzy eksperci ekonomiczni (Grzegorz Kołodko, Józef Kaleta)
mówią jednak o wysokich kosztach społecznych reform
i recesji gospodarczej, spowodowanej nadmiernie
restrykcyjną polityką finansową. Twierdzą też, że błędem była nadmierna
dewaluacja złotówki, połączona ze zbyt długo utrzymywanym zaniżonym
kursem dolara (Mieczysław Nasiłowski).
Wtedy też zrodził się spór o prywatyzację – co prywatyzować,
kiedy i po co – który nie został rozstrzygnięty do dzisiaj, a ostatnio
nawet rozgorzał z nową siłą.
III. Reforma podatkowa. Rząd Jana Krzysztofa Bieleckiego 12.01.1991-23.12.1991
Terapii ciąg dalszy
1990 rok – wybory prezydenckie i upadek rządu Tadeusza
Mazowieckiego. Po nieudanej próbie sformułowania gabinetu przez Jana
Olszewskiego nowy prezydent RP Lech Wałęsa powierza misję utworzenia
rządu posłowi Kongresu Liberalno-Demokratycznego Janowi Krzysztofowi
Bieleckiemu. Mimo wyraźnego spadku poparcia dla reform i samego Leszka
Balcerowicza – wicepremier i minister finansów rządu Mazowieckiego
obejmuje te same funkcje w nowym gabinecie.
W tym czasie bezrobocie przekracza 6 proc., deficyt budżetowy – 3
proc., spadek produkcji przemysłowej sięga 24 proc., spadek PKB – 12
proc. Następuje 25-procentowy spadek realnej wartości płac przy
sięgającej 5 proc. miesięcznie inflacji.
PIT po raz pierwszy
26 lipca 1991 roku powstaje ustawa
O podatku dochodowym od osób fizycznych
(Dz.U. 1991 nr 80 poz.350). Był to akt prawny po raz pierwszy
wprowadzający powszechny, bezpośredni system opodatkowania zarobków osób
fizycznych (PIT).
Spod rygoru ustawy z 1991 r. wyłączono jedynie przychody uzyskane
z działalności rolniczej, spadków i darowizn oraz czynności nie
mogących być przedmiotem skutecznej prawnie umowy. Za podlegające
opodatkowaniu PIT-em uznano przychody zarówno ze stosunku pracy, jaki
i wszelkiej dochodowej działalności (indywidualna działalność, wynajem,
sprzedaż nieruchomości itd.). Ustawa dopuszczała wspólne rozliczanie
małżonków (na obopólny wniosek) i przewidywała szereg ulg i zwolnień –
z wydatkami mieszkaniowymi i słynnymi darowiznami łącznie.
Wprowadzała trójstopniową skalę podatkową: 20, 30 i 40 procent oraz kwotę wolną od podatku.
Nieprzekraczalnym terminem złożenia zeznania podatkowego (i
rozliczenia z fiskusem) uczyniono dzień 30 kwietnia 1993 r. – kiedy to
po raz pierwszy należało złożyć PIT za rok podatkowy 1992, w którym
ustawa weszła w życie. Półtora roku, jakie dzieliło uchwalenie ustawy od
pierwszej dla kilkunastu milionów Polaków wizyty w urzędzie skarbowym,
pozwoliło na dość staranne organizacyjno-administracyjne przygotowanie
operacji. Problemów z PIT-ami całkowicie uniknąć się nie udało, ale
„błądzących” fiskus potraktował jeszcze ulgowo.
W ramach „pakietu podatkowego” w 1991 roku została uchwalona także ustawa
O podatkach i opłatach lokalnych
(Dz.U. 1991 nr 9 poz.31. Regulacje te dotyczyły podatku od
nieruchomości w gminach, podatku od środków transportu, opłat lokalnych,
tj. administracyjnej, miejscowej i targowej.
15 lutego 1992 r. kształtu ówczesnego systemu dopełniła ustawa
O podatku dochodowym od osób prawnych (Dz.U. 1991 nr 49 poz.216), która porządkowała rejestr podatków płaconych przez firmy.
Generalną zasadą było stosowanie tych samych stawek i ulg we
wszystkich sektorach gospodarki, bez względu na strukturę własności.
Przyjęto, że przedmiotem opodatkowania w podatku dochodowym od osób
prawnych jest dochód bez względu na rodzaj źródeł przychodów, z jakich
ten dochód został osiągnięty.
Dopuszczono też, by osoba prawna, która na swej działalności
poniesie stratę, miała możliwość pokrycia jej z dochodu uzyskanego
w najbliższych kolejno po sobie następujących pięciu latach podatkowych.
Z tym że wysokość obniżenia w którymkolwiek z tych lat nie mogła
przekroczyć 50 proc. kwoty tej straty. Pierwotna stawka podatku CIT
sięgała 40 proc.
Podatek VAT i podatek akcyzowy
Kolejnym etapem tworzenia systemu podatkowego było uchwalenie przez Sejm 8 stycznia 1993 r. ustawy
O podatku od towarów i usług (VAT) oraz podatku akcyzowym
(Dz.U. 1993 nr 11 poz. 50). Ustawa uchylała ustawę z 16 grudnia 1972 r.
o podatku obrotowym oraz ustawę z 26 lutego 1982 r. o opodatkowaniu
jednostek gospodarki uspołecznionej.
Konieczność wprowadzenia VAT dostrzeżono już za rządów Jana
Krzysztofa Bieleckiego. Powstał nawet projekt ustawy, ale Sejm go
odrzucił ze względu na niedopracowanie. Bezpośrednią przesłanką do
uruchomienia VAT była konieczność ratowania drastycznie spadających
wpływów budżetowych. Obowiązujący w tamtych czasach system podatków
obrotowych nie przystawał do gospodarki rynkowej i był totalnie
nieefektywny.
W tej sytuacji jedynym możliwym rozwiązaniem, które zwiększyłoby
wpływy podatkowe państwa, wydawało się wprowadzenie nowoczesnych
podatków obrotowych – akcyzy i VAT.
Wprowadzenie VAT oznaczało zasadniczą zmianę w określeniu
podstawy opodatkowania w podatku obrotowym; wcześniej podatek obrotowy
był wyliczany od obrotu brutto. W przypadku VAT podstawą opodatkowania
stał się obrót netto. Podatek VAT w całości stanowił dochód budżetu
państwa i obejmował obrót towarowy i usługowy, łącznie z importem
i eksportem. Zgodnie z istotą – był naliczany w każdej fazie obrotu
towarowego i usługowego (tzw. wartość dodana). VAT, jako podatek
pośredni, oznaczał, że jego ciężar miały ponosić osoby trzecie,
najczęściej finalni konsumenci będący nabywcami określonego dobra.
Ustawa wprowadzała trzy stałe stawki procentowe podatku:
podstawową – 22 procent, obniżoną – 7 procent i stawkę 0 procent.
Dopuszczała też przejściowe ustanowienie stawki 7-procentowej. Regulacje
podatku nie obejmowały rolników. Zwolniona od niego była sprzedaż
płodów rolnych.
Podatek akcyzowy, czyli podatek pośredni, jednofazowy (akcyza
uiszczana jest jednokrotnie, a następnie traktowana jako koszt wliczany
do ceny zbycia) nałożony został na specyficzne grupy towarów. Akcyza,
którą w Ustawie z 1993 objęto m.in. paliwa, wyroby spirytusowe,
samochody, wysokiej jakości sprzęt elektroniczny, wyroby tytoniowe,
różnego rodzaju dobra luksusowe (np. jachty), ale i sól, zapałki
i wyroby perfumeryjne, był wygodnym i skutecznym narzędziem zasilania
budżetu.
Nowy system podatkowy w Polsce w 1994 roku zwieńczyło
wprowadzenie zryczałtowanej formy opodatkowania dochodu uzyskiwanego
przez osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą, zwanej
ryczałtem ewidencjonowanym.
Z naszej kieszeni
Wdrażanie ustawy i pierwsze składanie deklaracji podatkowych
przypadło na okres rządów Hanny Suchockiej, a urząd ministra finansów
piastował wówczas Jerzy Osiatyński
. Choć składające się na
system ustawy przeszły liczne nowelizacje, to istota podatków pozostała
niezmienna. Zdaniem ekspertów wprowadzenie nowego systemu, zwłaszcza
PIT, przyniosło jeden – może niewymierny – ale bardzo ważny efekt.
Polacy poczuli się współgospodarzami kraju i płacąc podatki, zaczęli
mieć wymagania i oczekiwania co do wydatkowania pieniędzy „z ich
kieszeni”.
Jeszcze skuteczniejsze okazało się wprowadzenie VAT i akcyzy. W
pierwszym półroczu 1993 roku, a więc gdy obowiązywał stary system,
wpływy z podatków obrotowych wyniosły 100 bln starych złotych (10 mld
w nowych złotych). Dzięki wpływom z tytułu akcyzy i VAT w drugim
półroczu budżet zyskał 173 bln zł (ponad 17 mld w nowych złotych)
– czyli o ponad 70 proc. więcej.
IV. Program Powszechnej Prywatyzacji. Rząd Hanny Suchockiej 11. 07. 1992 – 26.10. 1993
Mega-prywatyzacja
Projekt powszechnej prywatyzacji został sformułowany już w 1991
r., ale jako budzący wiele kontrowersji swój finał legislacyjny
znalazł dopiero 30 kwietnia 1993 r., kiedy to przyjęto pierwotnie
odrzuconą ustawę
O narodowych funduszach inwestycyjnych i ich prywatyzacji (Dz.U. 1993 nr 44 poz.202).
Ideą programu było poprawienie efektywności przedsiębiorstw
państwowych poprzez ich prywatyzację i oddanie pod zarząd nowych,
bardziej kreatywnych właścicieli (menedżerów). Specyfika prywatyzacji
polegać miała na włączeniu w nią wszystkich pełnoletnich obywateli
poprzez wydanie im imiennych bonów majątkowych, stwierdzających ich
udział w majątku narodowym. Bony te nie mogłyby być przedmiotem obrotu,
a jedynie uprawniałyby ich właściciela do objęcia akcji przedsiębiorstw
biorących udział w programie.
Bony dla każdego
Ostateczna koncepcja Programu Powszechnej Prywatyzacji została
opracowana przez angielską firmę S.G. Warburg. Rozpisany na lata
1994-1998 program miał się składać z trzech etapów:
– przygotowawczego – w ramach którego miał nastąpić wybór
przedsiębiorstw biorących udział w programie, a następnie
przekształcenie ich w jednoosobowe spółki Skarbu Państwa (JJSP).
Równolegle miały powstać Narodowe Fundusze Inwestycyjne – instytucje,
które miały gromadzić akcje powstałych spółek, a następnie
współzarządzać nimi w celu poprawienia ich efektywności.
– organizacyjnego – podczas którego miał nastąpić wkład akcji
JSSP do NFI. W trakcie tego etapu miało także nastąpić „rozdanie”
majątku biorących udział w programie spółek polskim obywatelom w formie
świadectw udziałowych.
– prywatyzacyjnego – związanego z zamianą świadectw na akcje
Funduszy, które następnie miały zostać dopuszczone do obrotu giełdowego.
Narodowe Fundusze Inwestycyjne to instytucje finansowe, które
lokują powierzone sobie pieniądze w przedsięwzięcia mające
przynosić zysk, przede wszystkim na rynkach finansowych. W pierwszym
okresie Skarb Państwa miał decydować o kluczowych sprawach dotyczących
ich tworzenia i funkcjonowania. Z czasem miał się stać wyłącznie ich
inwestorem pasywnym.
Funduszami, których liczbę ustalono ostatecznie na 15, miały
zarządzać wybrane w drodze przetargu wyspecjalizowane firmy doradcze
i zarządzające. Firmy musiały przedstawić nadzorującej przetarg Komisji
Selekcyjnej odpowiednie dokumenty, potwierdzające ich zdolność do
podjęcia tak odpowiedzialnego zadania, jakim miało być w końcu
zarządzanie częścią polskiego majątku narodowego.
Komisja Selekcyjna wybrała 19 firm zarządzających, które
spełniały postawione przez nią warunki. Następnie, aby każdy z Funduszy
miał jednakowe szanse w wyborze najlepszych firm zarządzających,
dokonano ich rozlosowania pomiędzy 14 NFI (NFI im. E. Kwiatkowskiego nie
podpisał umowy z żadnym z Funduszy).
Wcześniej, bo praktycznie od 1991 roku, trwało typowanie firm
przewidzianych do udziału w Programie. Początkowo w programie miało
uczestniczyć 400 państwowych przedsiębiorstw o dobrej kondycji
finansowej, jakościowo lepszej od średniej w gospodarce Polski. Później
nastąpiły polityczne przetargi i większość dużych dobrych firm
z programu wykreślono.
Ostatecznie selekcję i wybór Ministerstwo
Przekształceń Własnościowych zleciło firmie Nicom Consulting Ltd., dając
jej jednak kilka wytycznych. Przede wszystkim przyjęto, że mają to być
firmy dobre i duże, których zysk brutto w najgorszym wypadku wynosiłby
zero, a minimalne obroty roczne sięgałyby 10 mln USD. Wprowadzono także
pewne ograniczenia w postaci niedopuszczania do programu spółek
o szczególnym znaczeniu dla polskiej gospodarki.
Wśród wytypowanych 930 kandydatów najwięcej znalazło
się reprezentantów przemysłu elektromaszynowego (24 proc.), a także
odzieżowego, budownictwa, przemysłu chemicznego, mineralnego
i spożywczego.
Równocześnie powstawała druga lista, przedsiębiorstw, które same
zgłaszały się do programu. Ostatecznie do programu włączono 512 spółek,
z czego tylko 40 wybranych przez Nicom Consulting.
Alokacja przedsiębiorstw do NFI przebiegała wieloetapowo;
wytypowane przedsiębiorstwa zostały przekształcone w jednoosobowe spółki
Skarbu Państwa, po czym dokonano ich przydziału do NFI. Każdy fundusz
otrzymywał akcje każdej spośród wszystkich 512 spółek biorących udział w
PPP, przy czym w części spółek posiadał pakiety większościowe 33 proc.
akcji (w 32-34 spółkach), w pozostałych zaś jedynie po około 1,9 proc.
akcji. Pracownikom udostępniono bezpłatnie do 15 proc. akcji danego
przedsiębiorstwa. Pozostałych 25 proc. zatrzymywał Skarb Państwa.
Ustalono, że kapitał akcyjny każdego funduszu stanowi 33 mln akcji
o wartości 10 groszy każda. Na wymianę świadectw udziałowych na akcje
NFI przeznaczono 85 proc. akcji funduszy, a pozostałych 15 proc. miały
otrzymać firmy zarządzające jako wynagrodzenie za świadczone usługi.
Dystrybucję Powszechnych Świadectw Udziałowych (papierów
wartościowych na okaziciela) rozpoczęto 22 listopada 1995 r., a akcja
trwała do 26 listopada 1996 r.
Do nabycia PŚU uprawnieni byli wszyscy zamieszkali w kraju
obywatele polscy, którzy do końca roku poprzedzającego emisję świadectw
udziałowych, czyli do końca 1994, ukończyli 18 lat. Prawo do otrzymania
świadectwa udziałowego było niezbywalne i nie podlegało dziedziczeniu,
ale samo świadectwo podlegało regułom swobodnego obrotu na zasadzie umów
cywilnoprawnych bezpośrednio między osobami fizycznymi.
Świadectwa udziałowe odebrało 95,9 proc. uprawnionych, czyli około 26
mln Polaków. Niska opłata manipulacyjna pobierana przy odbiorze
świadectwa i znacznie wyższa rynkowa cena tych papierów skłoniły
większość do szybkiego pozbycia się papierów. Tym bardziej że kolejną
fazą PPP była dematerializacja powszechnych świadectw udziałowych, czyli
zamiana fizycznych dokumentów na zapis komputerowy, do czego niezbędne
było posiadanie rachunku inwestycyjnego wraz z rachunkiem pieniężnym
w domu maklerskim, a zdematerializowane świadectwa można było jedynie
sprzedać na giełdzie.
Porażka programu
W czasie 10-letniego okresu funkcjonowania programu NFI nastąpiło
znaczne pogorszenie wyników finansowych uczestniczących w nim spółek.
NFI rzadko podejmowały działania zmierzające do poprawy sytuacji
w spółkach, a ich strategia sprowadzała się do powierzchownych działań,
zmierzających do ich sprzedaży. Udało się to tylko częściowo, a wiele
spółek na tyle pogorszyła swoje wyniki finansowe, że musiała
ogłosić upadłość. Wskutek tego w przedsiębiorstwach objętych programem
NFI zanotowano znacznie większy spadek zatrudnienia niż w firmach
prywatyzowanych innymi metodami. Cel PPP – pomnożenie majątku
narodowego poprzez lepsze zarządzanie sprywatyzowanymi firmami – nie
został osiągnięty, a najlepiej na programie wyszły firmy zarządzające
funduszami. Majątek NFI, szacowany w 1995 r. na blisko 6 mld zł, po 10
latach wart był o połowę mniej. Aktualnie udziały Skarbu Państwa w NFI
są zerowe i planowane jest usunięcie z ich nazw członu „narodowe”.
V. Strategia dla Polski. Rządy Waldemara Pawlaka 26. 10. 1993 – 6. 03. 1995
Terapia antyszokowa
Rok 1993. Bezrobocie sięga 3 milionów osób, pogłębia
się pauperyzacja sporej części społeczeństwa. 40 proc. ludzi żyje
poniżej minimum socjalnego, zmniejszają się płace realne (ok. 30 proc.
w porównaniu z 1989). Trwa regres w pozostałych dziedzinach życia:
kulturze, oświacie, służbie zdrowia itd. Tempo prywatyzacji jest niższe
od zakładanego, pojawiają się głosy o nonszalanckiej wyprzedaży majątku
narodowego. Twarda polityka finansowa nie likwiduje inflacji, która na
koniec 1993 r. sięga 35 proc. Rząd Hanny Suchockiej ustępuje pod
największą od czasów transformacji falą strajków.
W nowych wyborach parlamentarnych do głosu dochodzi lewica. Na
urząd premiera prezydent Wałęsa powołuje jednak szefa PSL Waldemara
Pawlaka. W kwietniu 1994 roku wicepremiera i ministra finansów Marka
Borowskiego zastępuje Grzegorz Kołodko, postrzegany jako zdecydowany
krytyk reform Balcerowicza. Kołodko ogłasza program reform gospodarczych
ujętych w 44 tezach tzw. Strategii dla Polski. Mottem programu jest
osiągnięcie szybszego wzrostu gospodarczego mniejszym kosztem
społecznym.
Strategia dla Polski
Program Strategia dla Polski nie przewidywał wprowadzania
rewolucyjnych ustaw, ale prowadzenie umiejętnej, prorozwojowej
gospodarki w ramach istniejącego prawodawstwa gospodarczego. Celem nowej
polityki gospodarczej miały być m.in. obniżenie społecznych kosztów
reform, silna orientacja na wzrost gospodarczy, aktywna polityka państwa
w restrukturyzacji makro- i mikroekonomicznej, równoprawne traktowanie
wszystkich sektorów własności (bez dotychczasowego preferowania
własności prywatnej). Zakładała też szerokie przyciąganie kapitału
zagranicznego.
Najważniejsze punkty programu:
- reforma i zrównoważenie finansów publicznych w ramach długofalowej strategii gospodarczej,
- racjonalizacja prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych,
- budowanie wzrostu gospodarczego w oparciu o inwestycje (głównie
budownictwo) i eksport wspierany systemem ulg i gwarancji kredytowych,
- inwestowanie w kapitał ludzki (program przekwalifikowań zawodowych),
- rozszerzenie handlu ze Wschodem,
- dążenie do członkostwa w strukturach zachodnioeuropejskich (integracja z EWG),
- walka z bezrobociem przez inwestycje tworzące nowe miejsca pracy, głównie w sektorze eksportowym oraz w otoczeniu rolnictwa,
- stymulowanie drobnej przedsiębiorczości,
- tworzenie specjalnych strefy ekonomicznych w miejscach, w których problem wysokiego bezrobocia jest szczególnie dotkliwy,
- poprawa funkcjonowania infrastruktury przez włączenie Polski do wielkiego programu EWG – Growth Initiative.
- wprowadzenie programu taniego budownictwa mieszkaniowego (m.in.
poprzez rozpowszechnienie kredytu hipotecznego oraz stworzenie
instytucji oszczędnościowej obsługującej transakcje kupna-sprzedaży
domów (na wzór British Building Societies).
Reformy miały być realizowane jedynie dzięki zwiększonym nakładom
finansowym, m.in. w wyniku dopływu kapitału zagranicznego z prywatnych
źródeł. Wyceniano go na 1,5 do 2 mld USD rocznie w latach 1994-1997
(warunkiem byłoby porozumienie się z Klubem Londyńskim w sprawie
redukcji części długu, a następnie jego restrukturyzacja).
Pozostałe działania miały dotyczyć:
- stabilizacji prawnej i bezpieczeństwa obrotu gospodarczego,
- reformy systemu ubezpieczeń społecznych,
- powołania pełnomocnika ds. reformy systemu ubezpieczeń społecznych,
- absorpcji tzw. szarej strefy do regularnego obiegu ekonomicznego,
- poszerzenia bazy podatkowej,
- zastąpienia inflacyjnego indeksowania i waloryzacji dochodów wypłatami w formie obligacji skarbu państwa,
- podniesienia niektórych opłat akcyzowych (papierosy i alkohol),
- opodatkowania dochodów kapitałowych, w tym także z obrotów giełdowych,
- przeznaczenia dodatkowych wpływów budżetowych głównie na cele rozwojowe,
- emisję specjalnych obligacji skarbu państwa z opcją prywatyzacyjną,
- wyznaczenia maksymalnego pułapu deficytu budżetowego na rok 1994 (60 proc. PKB),
- określenia marginesu deficytu budżetowego (do 2-3 proc. PKB),
- wyeliminowania pierwotnego deficytu budżetowego,
- uzyskania większych wpływów budżetowych pochodzących z prywatyzacji,
- utworzenia urzędu Skarbu Państwa i powołania ministra skarbu w celu koncentracji decyzji prywatyzacyjnych w jednych „rękach”,
- reformy centrum gospodarczego poprzez utworzenia Ministerstwa
Gospodarki i Handlu, stworzenie instytucjonalnie wyodrębnionego Skarbu
Państwa oraz powołanie Ministerstwa Międzynarodowej Integracji
Gospodarczej. Miało to na celu usprawnić sterowanie procesami
ekonomicznymi i sprzyjać decentralizacji przy zarządzaniu tymi
procesami,
- zagwarantowania niezależności bankowi centralnemu,
- szybkiego przeprowadzenia (jeszcze w 1994 r.) denominacji złotego w relacji 1:10 000,
- zachowania odpowiednich tendencji w zakresie makroproporcji
gospodarczych (m.in. wzrost inwestycji szybszy niż dochodu narodowego),
- ograniczania stopy inflacji i bezrobocia,
- stopniowego równoważenia finansów publicznych i bilansu płatniczego.
Denominacja złotego
Została przeprowadzona 1 stycznia 1995 r. na podstawie ustawy
O denominacji złotego
(Dz.U. 1994 nr 84, poz. 386) z 7 lipca 1994 r. Zgodnie z jej
postanowieniem wprowadzono nową jednostkę pieniężną o nazwie „złoty”,
mającą wartość równą 10 000 starych złotych. Najmniejszą kwotą
podlegającą wymianie było 100 starych złotych (co stanowi 0,01 złotego,
czyli 1 grosz) lub jej wielokrotność. Przeliczeniu – 10 000 starych
złotych równe 1 złoty podlegały też wszelkie prawa majątkowe,
zobowiązania i należności pieniężne, które powstały przed 1 stycznia
1995 r. Wszelkie rozliczenia finansowe i zapisy księgowe, począwszy od
dnia 1 stycznia 1995 r. miały być dokonywane wyłącznie w „nowych”
złotych.
Wymiany starych złotych, które przestały być prawnymi środkami
płatniczymi, na złote (banknoty i monety) można było dokonać w kasach
oddziałów okręgowych Narodowego Banku Polskiego oraz w kasach wszystkich
banków krajowych prowadzących obsługę kasową na podstawie zarządzenia
Prezesa Narodowego Banku Polskiego z 15 października 1996 r. Zgodnie
z ustawą o denominacji złotego wymiana starych złotych na nowe miała być
dokonywana do 31 grudnia 2010 roku.
Koszt denominacji (druk i wymiana nowych banknotów,
zaktualizowanie maszyn obsługujących operacje finansowe, akcje
informujące społeczeństwo itp.) wyniósł 30 milionów nowych złotych (300
miliardów starych złotych).
Fala wtórna
Założenia Strategii były realizowane przez trzy kolejne rządy
lewicowe (do 1997 roku), w których Grzegorz Kołodko
trzymał tekę ministra finansów i stanowisko wicepremiera. Zmiany były
wprowadzane częściowo, z części taktycznie zrezygnowano ze względu na
ich społeczną niepopularność. Mimo braku w Strategii spektakularnych
reform nastąpiła wyraźna poprawa sytuacji gospodarczej. W latach 1994 –
1997 tempo wzrostu gospodarczego wynosiło kolejno 5,2; 7,0; 6,0 i 6,8
proc., PKB skoczył w górę o 28 proc., a stopa bezrobocia z 16,4 proc.
w 1993 r. zmalała do 10,3 proc. w roku 1997. Zdaniem wielu ekonomistów
w dużym stopniu był to jednak opóźniony efekt głębokich zmian dokonanych
na początku lat 90.
VI. Cztery reformy. Rząd Jerzego Buzka 31.10.1997 – 19.10.2001
Reforma emerytalna
Przed wejściem w życie reformy systemu emerytalnego działał
system oparty wyłącznie na tzw. umowie międzypokoleniowej; ze składek
pracujących były wypłacane świadczenia osobom przebywającym na
emeryturze. Wadą tego systemu był brak wyraźnego powiązania zapłaconych
składek z wysokością emerytury i jego uzależnienie od trendów
demograficznych. Pod koniec lat 90., przy znacząco wzrastających
wynagrodzeniach i coraz większym niżu demograficznym, utrzymanie systemu
stawało się niemożliwe. W 1999 roku składka na ZUS sięgnęła 45 proc.
podstawy wynagrodzenia przed opodatkowaniem, a symulacje resortowe
wskazywały, że w przypadku pozostawienia starego systemu wysokość
składki musiałaby w ciągu 2-3 lat wzrosnąć do 52-55 proc. wymiaru
wynagrodzenia. Liczba emerytów i rencistów dobiegała bowiem 9 mln osób,
w 2002 roku miała sięgnąć 9,3 mln osób, a przy stagnacji na rynku pracy
wyż demograficzny produkował głównie bezrobotnych. Do tego znacząco
wzrosło średnie wynagrodzenie (co powodowało konieczność rewaloryzacji
emerytur) i wydłużała się średnia długość życia. W efekcie wydatki
z budżetu państwa na emerytury i renty sięgały 12 proc. PKB, czyli ok.
27 proc. całości rocznych wydatków budżetowych.
Ideą wprowadzonej reformy (
w oparciu o ustawę o organizacji i funkcjonowaniu OFE
(Dz.U. 2004 nr 159 poz.1667) było uzupełnienie obowiązkowych składek
ściąganych z zarobków pracujących i przeznaczanych na emerytury przez
dodatkowe, dobrowolne wpłaty własne obywateli (tzw. trzeci filar
z trójfilarowego systemu zabezpieczeń społecznych). Dwa pozostałe
obowiązkowe „filary” stanowiły: fundusz zreformowanego Zakładu
Ubezpieczeń Społecznych (I filar) oraz otwarte fundusze emerytalne (OFE)
– specjalne fundusze powołane do przejmowania i pomnażania składek
w wyniku bezpiecznych inwestycji kapitałowych. Na III filar składały się
oszczędności lokowane w pracownicze programy emerytalne, ubezpieczenia
na życie z opcją inwestycyjną, fundusze inwestycyjne, lokaty bankowe,
inwestycje giełdowe itd.
W przypadku każdego filaru wprowadzono zasadę indywidualnego
oszczędzania. Każdy ubezpieczony otrzymał indywidualny rachunek, na
którym zapisywane są wpłacone przez niego składki. O ile dostęp do III
filaru był otwarty dla wszystkich, o tyle „przynależność” do filarów
obowiązkowych uzależniona była od wieku; osoby urodzone do 31 grudnia
1948 [
?] zyskiwały prawo wyboru odprowadzania składek
do obu filarów (przy obowiązku umieszczania części składek w ZUS), zaś
osoby młodsze mogły korzystać wyłącznie z usług OFE. Ich obowiązkiem
było zawarcie umowy z OFE, wybranym w terminie 7 dni od daty powstania
obowiązku ubezpieczenia społecznego, a w przypadku niedokonania wyboru
zostawało się w drodze losowania przydzielonym do jednego z OFE. Poza
systemem (czyli na starych zasadach) pozostawali pracownicy służb
mundurowych, sędziowie i prokuratorzy, ubezpieczeni w KRUS rolnicy oraz
osoby urodzone przed 1949 rokiem.
Zmieniono także sposób naliczania składki – część (22 proc.)
płacił pracodawca, a część pracownicy w ramach swoich ubruttowionych
z tego tytułu dochodów. Jednocześnie nastąpił drugi podział – 24 proc.
wynagrodzenia przed ubruttowieniem szło na system emerytalny, 21
proc. zaś na renty, chorobowe i obsługę wypadków przy pracy. Składka
rentowa wynosiła 16 proc., czyli 2/3 wartości składki emerytalnej.
Szacunkowe kalkulacje wysokości przyszłych emerytur w ramach I
i II filaru wskazują na ich realną obniżkę w stosunku do
świadczeń otrzymywanych według wcześniejszego systemu. Oszczędzanie
w III filarze jest mało popularne, gdyż nie zostało wsparte żadnymi
bodźcami podatkowymi. Mimo obietnic nie wprowadzono też zapisu, że
oszczędności z ostatnich 5 lat przed emeryturą będą objęte pakietem
stabilnym. Reforma wymaga radykalnej zmiany powiązanej z zasadniczą
reformą finansów publicznych.
Reforma administracyjna
Ustawa z 24 lipca 1998 roku
o wprowadzeniu zasadniczego podziału państwa
wprowadziła 3-stopniową strukturę podziału terytorialnego. Oprócz
województw rządowo-samorządowych i istniejących od 1990 roku gmin
przywróciła także zlikwidowane w 1975 roku powiaty. Zmniejszono liczbę
województw z 49 do 16, a większość miast, które straciły prawa miast
wojewódzkich, weszła do grupy powiatów, czyli miast na prawach powiatu.
Efektem zmian było zmniejszenie roli administracji rządowej
(wojewody) na rzecz samorządów (marszałka województwa i poszczególnych
gmin). Część obiektów i instytucji dotąd będących w gestii wojewody
(m.in. szkoły i obiekty służby zdrowia) przeszła pod zarząd
poszczególnych szczebli samorządowych. Wraz z ich przekazaniem,
stopniowo przekazywano także narzędzia ich finansowania, w postaci
udziału w podatku dochodowym, udziału w podatku od osób prawnych,
dotacji i subwencji.
Efekt: Jedyna w miarę udana reforma, choć w jej wyniku doszło do
centralizacji środków i decyzji w jednostkach administracji państwowej
i samorządowej szczebla wojewódzkiego, kosztem marginalizacji wielu
byłych miast wojewódzkich. Niedopracowana była reforma szczebla
samorządowego. Od momentu rozpoczęcia realizacji reform rządu
JerzegoBuzka do połowy 2002 roku ustawę o samorządzie gminnym zmieniano
aż 12 razy. Średnio co 15 tygodni…
Reforma edukacji
Ustawa o reformie ustroju szkolnego
(Dz.U. 1999 nr 12 poz.96) z 8 stycznia 1999 roku wprowadzała od 1
września tegoż roku trzystopniowy system szkolnictwa: 6-letnie szkoły
podstawowe, 3-letnie gimnazja i tzw. szkoły ponadgimnazjalne, których
powstanie przełożono [
?] na 1 września 2002 roku – początek reformy szkolnictwa zawodowego.
Na reformę całego szkolnictwa składało się: wprowadzenie
12-letniego obowiązku szkolnego, obejmującego powszechną szkołę
podstawową i ogólnokształcącą szkołę średnią (liceum); likwidacja
większości zasadniczych szkół zawodowych i przesunięcie kształcenia
zawodowego do szkół pomaturalnych (wraz z akademickimi); wprowadzenie
zintegrowanych programów nauczania; przygotowanie nowych
podręczników dostosowanych do nowych programów; wprowadzenie
nowoczesnych pomocy elektronicznych (komputery, telewizja, urządzenia
multimedialne) ; powstanie instytucji zajmujących się okresową
weryfikacją i doskonaleniem kadr nauczycielskich; powołanie i rozwijanie
uniwersytetu otwartego itd. Odstąpiono od rejonizacji liceów,
utrzymując ją w szkołach podstawowych.
Już podczas wprowadzania reformy twierdzono, że jest
niedopracowana. Życie potwierdziło to w całej rozciągłości. Praktycznie
zlikwidowano szkolnictwo techniczne, ułatwiając dostęp do szkolnictwa
wyższego spowodowano jego deprecjację, wyrównanie szans edukacyjnych
pozostało hasłem. Właściwie od momentu uchwalenia reformy trwają próby
jej reformowania. Bez widocznych efektów.
Reforma służby zdrowia
Reformę służby zdrowia wprowadzono na mocy
Ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym
(Dz.U. 1999 nr 109 poz. 1236) z 01.01.1999 r. Zreformowana służba
zdrowia miała się kierować i opierać na solidarności społecznej,
samorządności, samofinansowaniu, prawie do wyboru lekarza i kasy chorych
(można być członkiem tylko jednej) oraz gwarantowanym równym dostępie
do świadczeń zdrowotnych. Novum reformy było powołanie kas chorych –
szesnastu działających w regionach oraz trzydziestu dwóch oddziałów
terenowych. Powołano również jedną kasę branżową dla służb mundurowych.
Zadaniem kas było gromadzenie środków finansowych, zarządzanie nimi,
zawieranie umów ze świadczeniodawcami itd.
Ustawa określała, kto musi obowiązkowo ubezpieczyć się na
zdrowie. Do dotychczasowego zbioru dopisano cudzoziemców, uchodźców,
rolników wraz z rodzinami, kombatantów, którzy nie pobierają rent ani
emerytur oraz „utrzymanków” opieki społecznej.
Ubezpieczenie w kasie chorych było obowiązkowe od 1 stycznia 2002
r. Przynależność do kasy warunkowała składka, jej nieuiszczenie było
równoznaczne z utratą prawa do bezpłatnego leczenia. Kasy chorych miały
podpisywać kontrakty z podmiotami świadczącymi usługi zdrowotne. Środki
na opłacenie kontraktów miały pochodzić ze składek. Kontrakty miały być
zawierane w ramach konkursu ofert. Istotnym uregulowaniem było
przyznanie pacjentom prawa wolnego wyboru lekarza podstawowej opieki
zdrowotnej, lekarza specjalisty, szpitala oraz pielęgniarki i położnej.
Koniecznym warunkiem korzystania z ich usług było podpisanie z nimi
kontraktu przez kasę chorych.
Reforma służby zdrowia wprowadziła rejestr usług medycznych (RUM)
– system, który rejestruje, rozlicza i analizuje usługi medyczne.
Pierwotnym pomysłem znowelizowanej ustawy o ZOZ-ach było wprowadzenie
RUM-ów w całym kraju, okazało się to jednak niewykonalne i minister
zdrowia zapowiedział wycofanie się z tego projektu.
Z reformą służby zdrowia łączyły się zmiany w sposobie
refundowania leków. Poza kontraktowaniem usług do obowiązków kas chorych
należało ponoszenie kosztów związanych z refundacją leków, które wydają
apteki. Recepty mogli wystawiać lekarze świadczący usługi w ramach
ubezpieczenia oraz pozostali, jeśli zawarli umowy z kasami chorych. Na
mocy Ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym apteki mogły uzyskać
zwrot kosztów poniesionych na lek, który wydadzą choremu bez pobierania
opłaty, pobierając opłatę ryczałtową albo częściową odpłatność, dopiero
po przedstawieniu zestawienia, dotyczącego liczby recept, jakie
zrealizowały i które podlegają refundacji.
Reforma zdrowia, obok reformy edukacji uznana została w badaniach
CBOS za najmniej udaną z cztersch dokonanych w 1998 roku.
Skomplikowany system kontraktacji usług lekarskich utrudnił dostęp do
świadczeń. Nowe zasady finansowania służby zdrowia nie zlikwidowały
problemu zadłużenia szpitali i nie odciążyły budżetu. Z problemem
poprawy sytuacji w służbie zdrowia borykają się wszystkie kolejne rządy.
Zmiany do zmiany
Równoległe wprowadzenie czterech reform systemowych było ze
strony rządu Buzka działaniem odważnym, acz dość ryzykownym ze względu
na związane z nimi skutki finansowe. W „praniu” ujawniły wiele wad
i mankamentów, ale stanowiły niezbędny, a długo odwlekany krok
w kierunku zmiany starych systemów – niewydolnych i zbyt kosztownych dla
budżetu. Ich średniookresowe efekty finansowe i wpływ na gospodarkę
były raczej negatywne, głównie w odniesieniu do reformy emerytalnej
i służby zdrowia. Podobnie negatywny był ich odbiór społeczny. Rząd
Buzka kończył kadencję widmem 90 miliardowego deficytu budżetowego,
czyli z tzw. dziurą Bauca(od nazwiska ministra finansów Jarosława
Bauca).
VII. Plan Hausnera. Rząd Leszka Millera 19.10 2001 – 2.05. 2004
Na krawędzi kryzysu
Koniec rządów koalicji AWS zbiegł się z międzynarodowym kryzysem,
który dotknął też Polskę. Zerowy wzrost PKB, załamanie inwestycji,
niski eksport, słaby popyt wewnętrzny, szybko rosnące bezrobocie,
kontrowersyjne prywatyzacje i ujawniona na koniec kadencji gigantyczna
dziura budżetowa (tzw. dziura Bauca) sprawiają, że po wyborach 2001
z ogromnym poparciem do władzy wraca lewica.
19 października na szefa rządu prezydent Kwaśniewski desygnuje
Leszka Millera i powstaje gabinet lewicowo-ludowy. Podstawowym zadaniem
rządu staje się uporządkowanie finansów publicznych.
Po wielu zmianach na stanowisku ministra finansów dzieła naprawy
finansów podejmuje minister gospodarki, pracy i polityki społecznej a od
2003 roku wicepremier – Jerzy Hausner. Plan zostaje przyjęty przez rząd
Millera 27 stycznia 2004 roku. Jego właściwa realizacja przypada na
późniejszy rząd Marka Belki.
Efektem działań zaproponowanych w „Programie uporządkowania
i ograniczenia wydatków publicznych” miało być zrównoważenie finansów
publicznych (na przestrzeni lat 2004-2007), ograniczenie deficytu
budżetowego do poziomu poniżej 3 proc. PKB i utrzymanie relacji długu
publicznego do PKB poniżej 60 proc. Miało się to dokonać w warunkach
wysokiego wzrostu gospodarczego – powyżej 5 proc. PKB rocznie i wzrostu
nakładów inwestycyjnych, a co za tym idzie, wyraźnego wzrostu
zatrudnienia i dochodów. Czyli przy relatywnie niskich kosztach
społecznych i gospodarczych.
Plan Hausnera
Plan Hausnera składał się z trzech zasadniczych części: działania
w zakresie administracji i gospodarki, pozyskiwania dochodów
budżetowych oraz zmian w zakresie wydatków socjalnych. W pierwszej
zakładano m.in. ograniczenie wydatków administracyjnych, porządkowanie
funduszy celowych oraz agencji skarbu państwa, ograniczenie wydatków
budżetowych o niskiej efektywności (np. zalesiania), konsolidację
niektórych jednostek administracji rządowej. Zwiększenie dochodów
budżetu miało dać m.in. zlikwidowanie środków specjalnych
w ministerstwach, porządkowanie wydatków na obronność, ograniczenie
pomocy publicznej, restrukturyzacja PKP i górnictwa węgla kamiennego.
Zmiany w zakresie wydatków socjalnych miały dotyczyć głównie systemu
emerytalnego i zasad przyznawania wcześniejszych emerytur, systemu rent
z tytułu niezdolności do pracy i aktywizacji zawodowej i społecznej osób
niepełnosprawnych.
Efektem wdrożenia Planu Hausnera miał być spadek deficytu
budżetowego w 2007 roku do 23,2 mld zł (2,1 proc. PKB), oraz przeszło 30
mld zł oszczędności w latach 2004-2007. Z czasem plan oszczędności
został skorygowany do 49 mld zł.
(czytaj więcej)
VIII. Program reform finansów publicznych Zyty Gilowskiej. Rząd Jarosława Kaczyńskiego 14. 07. 2006 – 16. 11. 2007
Po pierwsze – przejrzystość
Po wymuszonym przez szefa PiS ustąpieniu premiera Kazimierza
Marcinkiewicza gabinet formułuje sam Jarosław Kaczyński. Rząd tkwi
w nieudanej koalicji z Samoobroną i LPR, ale spija śmietankę
z odziedziczonej po poprzednikach dobrej koniunktury gospodarczej.
Zapowiada kontynuację przejrzystej polityki finansowej, walkę
z „układami” i nieprawidłowościami w gospodarce.
Duch transparentności przyświeca opracowywanemu przez
wicepremiera i ministra finansów Zytę Gilowską programowi reform
obejmujących finanse publiczne i sferę podatkową. Projekt ustawy
o finansach publicznych zostaje przyjęty przez rząd w czerwcu 2007 roku.
Program reformy finansów publicznych Zyty Gilowskiej
Ostateczny projekt ustawy zakłada kontynuację reformy organizacji
sektora finansów publicznych poprzez maksymalne skupienie publicznych
środków w systemie budżetowym i konsolidację sektora finansów
publicznych, a przez to uczynienie ich bardziej przejrzystymi
i podatnymi na kontrolę. Oszczędności z tytułu wprowadzonych zmian mają
sięgnąć 1 proc. PKB, czyli ok. 10 mld zł.
Program zakłada likwidację zakładów budżetowych (np. ośrodków
szkoleniowych) i gospodarstw pomocniczych (np. kasyn wojskowych,
ośrodków wypoczynkowych) przy jednoczesnym przejęciu ich zadań przez
jednostki budżetowe, spółki lub specjalną agencję wykonawczą.
Poprawie przejrzystości sektora finansów publicznych ma służyć
likwidacja rachunków dochodów własnych jednostek budżetowych, funduszy
motywacyjnych oraz likwidacja samorządowych funduszy celowych, a zatem
powrót do finansowania realizowanych za ich pośrednictwem zadań przez
budżet centralny.
Wzmocniony ma zostać audyt zewnętrzny wydatków poprzez nadanie mu
uprawnień podobnych jak w sektorze prywatnym, większe uprawnienia ma
także uzyskać audyt wewnętrzny, czyli system wewnętrznej kontroli,
w całej administracji państwowej.
Ważnym elementem dyscyplinowania finansów ma być zaostrzenie norm
oszczędnościowych; gdy dług publiczny przekroczy 55 proc., ale nie
osiągnie więcej niż 60 proc. rocznego PKB, uruchomione zostaną nowe
procedury oszczędnościowe – blokada wzrostu wynagrodzeń w państwowej
sferze budżetowej.
Prowadzeniu racjonalnej gospodarki finansowej przez jednostki
samorządu terytorialnego ma służyć tzw. wskaźnik zadłużenia, na
podstawie którego jednostki te będą spłacać zobowiązania. Wskaźnik ma
być ustalany indywidualnie dla każdej gminy, dzięki czemu samorządy
o dużym potencjale rozwojowym będą mogły zaciągać nawet znaczne
zobowiązania, a słabe będą musiały zachować dużą ostrożność przy
zaciąganiu nowych kredytów i pożyczek. Wprowadzono zasadę, że samorząd
nie może uchwalić budżetu, w którym planowane wydatki bieżące będą
wyższe niż planowane dochody bieżące, powiększone o nadwyżkę budżetową
z lat ubiegłych i wolne środki.
Istotnym elementem programu jest likwidacja do końca 2008 roku części
funduszy celowych (wojewódzkie, powiatowe i gminne fundusze ochrony
środowiska i gospodarki wodnej). Część z nich ma zostać połączona (np.
Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych
w Fundusz Pracy oraz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych) bądź
przekształcona w państwowe fundusze celowe, jak np. Fundusz Kolejowy
i Fundusz Składkowego Ubezpieczenia Społecznego Rolników.
Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej oraz
Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych
mają stracić osobowość prawną, a Zakład Ubezpieczeń Społecznych ma
otrzymać status państwowej jednostki budżetowej, tzn. będzie finansowany
bezpośrednio z budżetu państwa, a uzyskiwane dochody zasilą finanse
państwowe. Wiązać się to ma z likwidacją dotychczasowych organów ZUS.
Państwową jednostką budżetową ma zostać również Kasa Rolniczego
Ubezpieczenia Społecznego, ale w uproszczonej strukturze – bez
zlikwidowanego funduszu prewencji i rehabilitacji. Do likwidacji
przeznaczono też fundusze motywacyjne, które gromadzą dochody pochodzące
z przepadku rzeczy lub korzyści majątkowych pochodzących z ujawnienia
przestępstw i wykroczeń skarbowych oraz przeciw mieniu.
Zdyscyplinowane (możliwość zaciągania zobowiązania do 30 proc.
planowanych na dany rok przychodów) mają być także finanse Agencji
Mienia Wojskowego, Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, Agencji Rynku
Rolnego i Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, które mają
się stać agencjami wykonawczymi.
Nie ujętymi w projekcie ustawy działaniami w sferze podatkowej
było zmniejszenie stawki składki rentowej dla pracowników o 3 pkt. proc.
od 1 lipca 2007 r. i o kolejne 4 pkt. proc. od 2008 r. (po 2 proc. dla
pracowników i pracodawców), a finalnie do 6 proc. W efekcie koszty pracy
miały zostać obniżone o prawie 20 proc., a ulgę po równo odczuliby
pracodawcy i pracobiorcy.
Reforma przewidywała również zmniejszenie stawek podatku
dochodowego od osób fizycznych z trzech (19, 30 i 40 proc.) do dwóch (18
i 32 proc.) od 2009 r.
Spore kontrowersje wśród ekonomistów budziła sprawa obniżenia
stawki rentowej, głównie dla pracowników. Według wyliczeń rządowych
planowane obniżki miały ograniczyć dochody Funduszu Ubezpieczeń
Społecznych o 3,5 mld zł w 2007 roku i o 20,1 mld zł w 2008 roku,
a jednocześnie zwiększyć wydatki budżetu państwa o 3,3 mld w 2007 roku
i o 19,3 mld w 2008 roku. Zdaniem Gilowskiej było to do „przełknięcia”
dla dynamicznie rozwijającej się gospodarki, a zmniejszenie kosztów
pracy miało poprawić sytuację w zatrudnieniu.
Wielu ekonomistów nie podzielało jednak entuzjazmu Gilowskiej,
twierdząc, że obniżenie składki po stronie pracowników nie
przyczyniłoby się do istotnego wzrostu liczby nowych miejsc pracy.
Zdaniem Jeremiego Mordasewicza, eksperta Lewiatana, cięcie składki
zasiliłoby kieszeń każdego zatrudnionego kwotą 150 zł, a przedsiębiorca
zaoszczędziłby tylko około 50 zł. Poza tym, w jego ocenie korzystniejsze
dla gospodarki byłoby obniżanie kosztów pracy niż rozdawnictwo
pieniędzy na cele socjalne. Zdaniem Ryszarda Petru, zwiększenie ilości
pieniędzy w kieszeniach Polaków byłoby prostą drogą do zwiększenia
konsumpcji i inflacji. To z kolei zmusiłoby Radę Polityki Pieniężnej do
podniesienia stóp procentowych nawet do 5,5 proc.. Ryzykowne dla budżetu
mogłoby się też okazać wprowadzanie regulacji stawek w kontekście
zatwierdzonego przez Sejm kosztownego „podwójnego becikowego”.
Program do wzięcia
Rozwiązanie rządu Kaczyńskiego i zwycięskie dla PO wybory
parlamentarne uniemożliwiły wdrożenie programu Gilowskiej. Spora
część jego zapisów znalazła się jednak w ustawie o finansach publicznych
przyjętej w 2008 roku.
.
