Reformy gospodarcze w Polsce 1988-2009
04.11.2009
Z reformami systemu
ekonomicznego w Polsce ruszono na początku lat 80., ale początki
rzeczywistej transformacji w kierunku gospodarki wolnorynkowej to lata
1988-1989.
Pod koniec 1988 roku uchwalona została ustawa o działalności gospodarczej, wprowadzająca rewolucyjną w czasach realnego socjalizmu zasadę wolności gospodarczej i równości podmiotów gospodarczych.
Dzięki tej ustawie nastąpił znaczący wzrost udziału sektora prywatnego w gospodarce i jego prawne zrównanie z sektorem państwowym. W ślad za tą ustawą, zwaną ustawą Wilczka od jej twórcy, ministra gospodarki Mieczysława Wilczka, poszła liberalizacja polityki gospodarczej, po raz pierwszy za istotę gospodarowania przyjmującej racjonalność i rachunek ekonomiczny. Na gruncie tych zmian, wprowadzonych jeszcze za czasów rządów komunistycznych, wyrosły wolnorynkowe reformy rządu Tadeusza Mazowieckiego.
Poniższy raport o historii reform gospodarczych w Polsce pokazuje ów punkt wyjścia, przełomowe dla procesu transformacji działania oraz ich krótko- i długookresowe efekty. A także założenia działań, które miały wszelkie dane stać się przełomowymi, ale nie stały się.
-
Program konsolidacji gospodarki narodowej. Reformy gospodarcze rządu Mieczysława Rakowskiego 14.10.1988 – 1.08.1989
W połowie lat 80. oczywistością staje się klęska programu reform gospodarczych zapoczątkowanych porozumieniami sierpniowymi z 1980 roku. Wprowadzonych w ramach tzw. I etapu reformy – 320 ustaw i 12 tys. innych aktów prawnych uchwalonych w trakcie czterech lat wdrażania programu (1981 – 1985) – destabilizuje jeszcze bardziej gospodarkę. Podstawowe jej mankamenty – dominacja własności państwowej, brak płynności walutowej, niedobory rynkowe, inflacja i połączone z dekapitalizacją majątku zacofanie technologiczne – pozostają bez zmian, a okresowe poprawy sytuacji wynikają, jak to określił ekonomista Ryszard Bugaj – wyłącznie z „aktywizacji resztek ekstensywnych rezerw kosztem obniżenia spożycia”.
W 1985 r. rusza nowy program reform, przedstawiony w dokumencie „Program realizacyjny II etapu reformy gospodarczej”. Plan zakłada położenie większego nacisku na stworzenie równych warunków działania dla wszystkich sektorów własności oraz otwarcie dla kapitału zagranicznego. Nie przewiduje jednak prorynkowego wprowadzenia wolnych cen i likwidacji centralnego rozdzielnictwa materiałów. Zapowiada jedynie odejście od strategii „małych kroków” w kierunku radykalizacji działań – bez jasnego sprecyzowania ich kierunku.
Wdrożenia programu podejmuje się rząd Zbigniewa Messnera (6 listopada 1985 – 19 września 1988 ). Naskórkowe reformy centrum gospodarczego, pozorna liberalizacja cen (wyeliminowaniu cen regulowanych towarzyszyło rozszerzenie cen umownych, nie podlegających grze rynkowej) nie budzą entuzjazmu. Próba tworzenia zrębów rynku kapitałowego poprzez ustawę o obligacjach (Dz.U. 1985 nr 55 poz. 280), dającą wolne prawo do emisji obligacji, sprowadza się do jednego – wykupu papierów dla zdobycia deficytowych towarów, np. pralek, produkowanych przez emitenta.
W przeprowadzonym 29 XI 1987 r. referendum społeczeństwo wypowiada się przeciwko proponowanemu przez władze „radykalnemu uzdrowieniu gospodarki” i odrzuca „polski model głębokiej demokratyzacji życia politycznego”. Ale do dymisji gabinetu Messnera doprowadza dopiero fala strajków i protestów, którą wywoła rozpoczęta w lutym 1988 roku operacja cenowo-dochodowa, wprowadzająca najwyższe od 1982 roku podwyżki cen żywności przy symbolicznych rekompensatach płacowych.
Deficyt budżetowy przekracza już 10 proc. PKB, źle przygotowana liberalizacja rynku żywnościowego pobudza niekontrolowaną inflację (do końca roku zbliży się do 70 proc.), gwałtownie spada produkcja, następuje dolaryzacja obrotu gospodarczego, pogłębiają się problemy w zaopatrzeniu, rośnie nieobsługiwane zadłużenie zagraniczne.
Wraz z pogłębianiem się recesji gospodarczej do rządzących coraz mocniej dociera świadomość fiaska idei realnego socjalizmu. Jednocześnie rozpoczyna się proces „zbliżania” z coraz jawniej działającą opozycją – od września 1988 r. trwają rozmowy w Magdalence, przygotowywane są obrady Okrągłego Stołu.
Mimo braku zaufania społecznego rząd Rakowskiego zapowiada kontynuowanie reform, a nawet ich radykalizację. W expose nowy premier kreśli wizję budowania „socjalistycznej gospodarki rynkowej”, opartej na liberalnej polityce gospodarczej i samodzielności przedsiębiorstw kierujących się zasadami racjonalności i rachunku ekonomicznego przy, po raz pierwszy w PRL, rządowym wsparciu małych firm prywatnych. Ilustracją nowego podejścia do gospodarki staje się podjęta 10 października decyzja o likwidacji nierentownej Stoczni Gdańskiej.
Pierwszy krok
Fundamentem reform rządu Rakowskiego, nazwanych Programem Konsolidacji Gospodarki Narodowej, stały się trzy ustawy:
-uchwalona 23 grudnia 1988 roku „O działalności gospodarczej” (Dz.U.1988, nr 41, poz. 324) oraz
– „O działalności gospodarczej z udziałem podmiotów zagranicznych (Dz.U.1988 nr 41, poz. 325)
– „O niektórych warunkach konsolidacji gospodarki (…) z 24 II 1989. (Dz.U. 1989, nr 10, poz. 57)
Rewolucyjnie jak na tamte czasy (choć nie brakuje opinii, że i na obecne) brzmiały zwłaszcza zapisy ustawy o działalności gospodarczej – zwanej ustawą Wilczka od nazwiska głównego autora, Mieczysława Wilczka, ministra przemysłu w rządzie Rakowskiego i rzutkiego biznesmena o PZPR-owskiej proweniencji. Ów uchwalony w przeddzień Wigilii akt prawny stanowił, że podejmowanie i prowadzenie działalności gospodarczej jest wolne i przysługuje każdemu na równych prawach, a w sferze działalności gospodarczej dozwolone jest wszystko, co nie jest prawem zabronione.
Oznaczało to – sprzeczne z wciąż obowiązującym socjalistycznym dogmatem o wyższości przedsiębiorstw państwowych i społecznej własności środków produkcji – zrównanie praw podmiotów państwowych, spółdzielczych i prywatnych zarówno pod względem prawnym, jak i w dostępie do kredytów czy nadal częściowo reglamentowanych dóbr. A także daleko posuniętą swobodę w zakresie form i rodzajów prowadzonej działalności.
Licząca tylko 54 artykuły (aktualna Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej z 2004 roku ma ich 111!) „konstytucja wolności gospodarczej” maksymalnie upraszczała prawne wymogi legalnego podjęcia działalności przez osobę fizyczną – wystarczyło zwykłe zgłoszenie do ewidencji prowadzonej przez organ administracji państwowej stopnia podstawowego (czyli np. urząd gminy). Zdecydowanie też ograniczała liczbę rodzajów działalności, na które potrzebne są koncesje (do 12 – m.in. w obronności, energetyce, produkcji spirytusu i wyrobów tytoniowych) i znosiła barierę liczby zatrudnionych przez podmiot prywatny – w dodatku zatrudnianych bez konieczności korzystania z pośrednictwa urzędów zatrudnienia.
Precedensu w dotychczasowej historii krajów komunistycznych nie miały zapisy regulujące działalność podmiotów z udziałem zagranicznym. W myśl ustawy udział „obcy” mógł w nich sięgać 100 proc. wartości spółki. Zezwolenie (Agencji do Spraw Inwestycji Zagranicznych) na jej utworzenie było równoznaczne z trzyletnimi wakacjami podatkowymi, z możliwością przedłużenia do sześciu lat, jeśli działalność była prowadzona w preferowanej przez państwo dziedzinie. Znoszono również cła na maszyny i urządzenia przeznaczone do prowadzenia działalności. Wymogi kapitałowe niezbędne do założenia firmy zaczynały się od 2,5 tysiąca dolarów.
Reformatorska w zamyśle ustawa O niektórych warunkach konsolidacji gospodarki, uchwalona w lutym 1989 r., sankcjonowała decentralizację gospodarki m.in. poprzez likwidację zrzeszeń przedsiębiorstw, upraszczała tryb odwoływania dyrektorów przedsiębiorstw państwowych i stwarzała możliwości wprowadzania podnoszącego efektywność działania firm tzw. eksperymentu gospodarczego. Jej wartość obniżała jednak nieprecyzyjność zapisów, zwłaszcza odnośnie zasad i możliwości przekazywania części majątku firm państwowych osobom prywatnym. Dowolność interpretacyjna zapisów nie tylko zakłócała normalny rytm funkcjonowania przedsiębiorstw, ale i otwierała furtkę do niezbyt czytelnych manewrów własnościowych. Ustawa ta uznana zresztą została za akt prawny rozpoczynający zjawisko uwłaszczania się nomenklatury partyjnej na państwowym majątku.
Pakiet aktów prawnych reformujących obrót gospodarczy uzupełniała wprowadzająca wewnętrzną wymienialność złotego ustawa dewizowa (Prawo dewizowe Dz.U. z 1989, nr 6, poz 33) z 15 lutego 1989 r. Jej artykuł 10. stanowił, że „osoby krajowe mogą prowadzić za zezwoleniem dewizowym i na warunkach określonych przez Prezesa NBP, w drodze zarządzenia, działalność gospodarczą polegającą na kupnie i sprzedaży wartości dewizowych oraz pośrednictwie w kupnie i sprzedaży tych wartości”. Na jego podstawie od 15 marca 1989 roku dopuszczono legalny obrót dewizami w kantorach z całkowicie wolnym kształtowaniem kursu wymiany.
Ustawa wprowadzała także ograniczone ułatwienia w obrocie walutowym podmiotów gospodarczych, zasadniczymi obostrzeniami obkładając jedynie transfer walut za granicę (konieczność każdorazowego uzyskania zezwolenia dewizowego). W jej wyniku firmy krajowe zyskały swobodny dostęp do dewiz potrzebnych do dokonywania płatności na rzecz firm zagranicznych, tym z kolei umożliwiała swobodę w obrotach walutowych między sobą.
Podmioty gospodarcze wciąż jednak były zobowiązane do odsprzedawania państwu pozyskanych walut, nie miały prawa do posiadania rachunków dewizowych ani w kraju, ani za granicą (zakaz nie dotyczył jedynie polskich banków dewizowych). Obowiązywał ustawowy zakaz używania złotego jako waluty fakturowania i płatności w handlu zagranicznym – co w zasadzie przesądzało o całkowicie wewnętrznym charakterze pieniądza polskiego.
Pakiet reform dopełniły zmiany w systemie bankowym i podatkowym, wprowadzone uchwalonymi w styczniu 1989 r.: ustawami:
– Prawo bankowe (Dz.U. z 1989, nr 4, poz 21),
– O Narodowym Banku Polskim (Dziennik Ustaw – rok 1989, nr 4, poz. 22) oraz
– O podatku dochodowym od osób prawnych (Dz.U. 1989, nr 3. poz.12).
Ustawy „bankowe” oznaczały istotną rekonstrukcję systemu bankowego i jego upodobnienie do rozwiązań funkcjonujących w gospodarkach rynkowych. Fundamentem zmian było wprowadzenie dwustopniowego systemu bankowości, polegającego na wyłonieniu banku centralnego, pełniącego wyłącznie funkcję banku emisyjnego i banku banków (bez działalności komercyjnej, za wyjątkiem operacji w zakresie obrotu dewizowego), oraz 9 państwowych banków komercyjnych prowadzących normalną działalność operacyjną (gromadzenie środków pieniężnych, udzielanie kredytów i pożyczek, przeprowadzanie rozliczeń pieniężnych itd.). Bank centralny stał się tym samym istotnym elementem kształtowania polityki gospodarczej i finansowej państwa, a zarazem organem nadzoru nad bankami komercyjnymi. Te ostatnie z kolei, jako w pełni samodzielne, działające na zasadzie konkurencji jednostki, zyskały swobodę w zakresie decydowania o przedmiocie i zakresie swojego działania: oferowania różnego rodzaju usług bankowych, samodzielnego ustalania wysokości oprocentowania lokat i kredytów itd. Zgodnie z ustawą Prawo bankowe banki zostały jednak zobowiązane do utrzymywania płynności płatniczej i zapewnienia bezpieczeństwa powierzonych im przez klientów pieniędzy. Czuwać nad tym ( m.in. poprzez zapobieganie nadmiernej koncentracji kredytów i nadmiernym inwestycjom kapitałowym ) miał bank centralny, jako Główny Inspektorat Nadzoru Bankowego. Bank centralny udzielał również bankom komercyjnym kredytu refinansowego.
Jednocześnie nowe Prawo bankowe odstąpiło od podziału jednostek prowadzących działalność gospodarczą na jednostki gospodarki uspołecznionej i nieuspołecznionej. Osoby prawne i fizyczne otrzymały prawo swobodnego wyboru banku, z którego usług chciały korzystać.
Ważnym elementem nowego systemu bankowego stało się też uporządkowanie stosunków między systemem bankowym a Skarbem Państwa poprzez likwidację mechanizmu automatycznego przyznawania kredytów na cele rządowe (partnerstwo zamiast podległości).
Ustawa o podatku dochodowym od osób prawnych po raz pierwszy wprowadzała w Polsce pojęcie podatku CIT. Zapoczątkowała jednocześnie prorynkowe zmiany w chaotycznym systemie podatkowym PRL, ustalając wspólne zasady opodatkowania dochodu wszystkich osób prawnych, bez względu na przynależność sektorową (podmioty gospodarki uspołecznionej i nieuspołecznionej).
Całość regulacji ustawowo-organizacyjnych reformy dopinało przekształcenie symbolu centralnego sterowania gospodarką – Komisji Planowania – w Centralny Urząd Planowania stanowiący wyłącznie organ doradczo-konsultacyjny rządu, a nie, jak w przypadku Komisji Planowania – organ bieżącego zarządzania gospodarką (Ustawa z dnia 23 grudnia 1988 r. o utworzeniu Centralnego Urzędu Planowania Dz.U. 1988, nr 41, poz.327).
Od początku 1989 r. zniesiono też reglamentację benzyny i węgla, zlikwidowano asygnaty na samochody, a od 1 sierpnia zniesiono reglamentację i wprowadzono wolne ceny mięsa i jego przetworów.
Wsparciem dla reformy, istotnym w kontekście gigantycznego zadłużenia zagranicznego, miała być ustawa o Funduszu Obsługi Zadłużenia Zagranicznego (Dz.U. z 1989. nr.6, poz. 31) z 15 lutego 1989 r. Powoływała ona specjalny fundusz mający gromadzić dewizy i po korzystnych – ze względu na niskie notowania – cenach skupować zagraniczne długi państwa. Głównie przez podstawione podmioty.
Aż i tylko wolność (gospodarcza)
Pakiet ustaw Programu konsolidacji stanowił istotny krok w kierunku transformacji gospodarki socjalistycznej w wolnorynkową. Nie podjęto jednak równolegle reform systemowych. Jedynym widocznym efektem reform był zdecydowany przyrost liczby indywidualnych podmiotów gospodarczych (600 tysięcy do końca 1989 r.) i niewielki wzrost wartości zaangażowanego w kraju kapitału zagranicznego.
Postępująca dekapitalizacja gospodarki, brak zewnętrznego kredytowania, paraliż instytucji państwowych i konieczność budżetowego „wyciszania” niezadowolenia społecznego w połowie 1989 r. doprowadziły do deficytu budżetowego sięgającego 12 proc. PKB. Zadłużenie zagraniczne na koniec roku przekroczyło 40 mld USD. Pozbawione zabezpieczenia finansowego wprowadzenie pełnej liberalizacji rynku żywnościowego doprowadziło do galopującej hiperinflacji. Jej wskaźnik na koniec 1989 roku osiągnął 340 proc., przy średniej stopie dla pięciu ostatnich miesięcy w wysokości 1000 proc.! ). Ceny w ciągu roku wzrosły o 640 proc.– przy ujemnej realnej stopie procentowej.
Trwałym efektem Programu okazała się jedynie ustawa o swobodzie gospodarczej, która wprawdzie mocno rozwodniona, ale obowiązywała do końca 2000 roku.
II. Plan Balcerowicza. Reformy rządu Tadeusza Mazowieckiego 12.09.1989-12.01.1991
Początek końcaW kwietniu 1989 r. kończą się obrady Okrągłego Stołu. Trwają przygotowania do parytetowych wyborów powszechnych. Nowelizacja Konstytucji z 22 lipca 1952 roku przywraca instytucję Prezydenta jako organu władzy wykonawczej oraz Senatu jako drugiej izby parlamentu. 4 czerwca odbywają się zakończone symbolicznym zwycięstwem opozycji wybory do sejmu kontraktowego. Dziewiątego lipca 1989 r. Zgromadzenie Narodowe przewagą jednego głosu wybiera Wojciecha Jaruzelskiego na urząd Prezydenta. Po ustąpieniu rządu Rakowskiego nieudanej misji powołania gabinetu podejmuje się gen. Czesław Kiszczak. 12 września 1989 r., w myśl rzuconego przez Adama Michnika hasła „wasz Prezydent, nasz Premier” prezydent Jaruzelski zatwierdza powołanie gabinetu Tadeusza Mazowieckiego.
Gospodarkę paraliżuje inflacja, od sierpnia przekraczająca 100 proc. miesięcznie (640 proc. na koniec roku). Deficyt budżetowy sięga 12 procent PKB. Zadłużenie zagraniczne, głównie w tzw. Klubie Paryskim (rządy) i Klubie Londyńskim (banki komercyjne), zbliża się do 42 mld USD.
Wicepremierem i ministrem finansów w rządzie Mazowieckiego zostaje mało wówczas znany poza środowiskiem profesjonalistów ekonomicznych Leszek Balcerowicz. 6 października 1989 roku, na transmitowanej przez telewizję konferencji prasowej Balcerowicz ujawnia zarysy programu reform gospodarczych i transformacji ustrojowej, opracowanego wspólnie z zespołem specjalistów i doradców m.in. Amerykaninem Jeffreyem Sachsem i profesorem Stanisławem Gomułką.
Jako podstawowy, doraźny cel wskazuje stłumienie inflacji, której skala uniemożliwia przeprowadzenie jakichkolwiek zmian systemowych. Te z kolei zmierzać mają do wprowadzenia gospodarki opartej na mechanizmach rynkowych, o strukturze własnościowej występującej w krajach wysoko rozwiniętych i otwartej na świat.
Ze względu na katastrofalną sytuację finansów publicznych datę przejścia do nowego systemu ustalono już na 1 stycznia 1990 roku.
W październiku Balcerowicz spotyka się w Waszyngtonie z ministrami finansów grupy G7, gdzie szczegółowo przedstawia zamierzenia rządu, zyskując wstępną akceptację dla zamierzonych działań. Jest to istotne w kontekście planowanych rozmów z Międzynarodowym Funduszem Walutowym o renegocjacji zadłużenia zagranicznego.
25 października polska delegacja z Leszkiem Balcerowiczem uzyskuje w Moskwie zapewnienie ciągłości dostaw surowców z ZSRR.
Zarys programu reform, nazwanego później Planem Balcerowicza, zostaje ukończony w grudniu 1989 roku i uzyskuje poparcie Międzynarodowego Funduszu Walutowego (list intencyjny z 19 grudnia 1989 r.). Jego efektem jest utworzenie funduszu stabilizującego dla gospodarki polskiej w wysokości 1 miliarda USD, składającego się z darowizn i pożyczek krajów OECD (w tym 200 mln USD od rządu Stanów Zjednoczonych) oraz wspierającego program stabilizacyjny kredytu stand-by z MFW w wysokości ok. 720 mln USD.
Dwa dni wcześniej program ujęty w projektach 11 ustaw został przedstawiony w Sejmie. W trakcie przemówienia w Sejmie Balcerowicz stwierdza: „Trzeba skończyć z fałszywą grą, w której ludzie udają, że pracują, a państwo udaje, że płaci. Alternatywa, którą proponujemy, to życie udane zamiast udawanego”.
27 i 28 grudnia 1989r. Sejm uchwala bezprecedensową większością głosów 10 ustaw „pakietu Balcerowicza” . Jedną – o demonopolizacji – odsyła do dalszych prac.
Plan Balcerowicza
Plan składał się z dwu elementów – programu stabilizacyjnego i programu zmian systemowych.
Stabilizacja miała polegać na cięciach budżetowych, zniesieniu dotacji do większości towarów i usług, uwolnieniu cen (jednak z kontrolą cen paliw i energii), płac i stóp procentowych i wprowadzeniu wymienialności złotego.
Zmiany systemowe zakładały stworzenie jednolitego i prostego systemu podatkowego, pełną wolność w korzystaniu z praw własności, nieingerencję państwa w obrót gospodarczy oraz w ceny i płace oraz likwidację jawnych i niejawnych monopoli. A na koniec – pełną prywatyzację majątku państwa.
27 i 28 grudnia 1989 r. Sejm uchwalił 10 zasadniczych ustaw, wynikających z planu Balcerowicza.
– Ustawa o gospodarce finansowej przedsiębiorstw państwowych (Dz.U. 1989 nr 74, poz 437)
Likwidowała gwarancję finansowania z budżetu deficytowych przedsiębiorstw państwowych i wprowadzała przepisy o postępowaniu upadłościowym przedsiębiorstw nieefektywnych.
– Ustawa o prawie bankowym i Narodowym Banku Polskim (Dz.U. 1989, nr 74, poz 439)
Wprowadzała antyinflacyjny zakaz nieograniczonego finansowania deficytu budżetowego przez bank centralny nieoprocentowanym kredytem. Ograniczała prawo NBP do kupowania papierów dłużnych Skarbu Państwa, limitując je pułapem 2 proc. wydatków budżetu (art. 34 ustawy) i wprowadzała zasadę, że deficyt budżetowy państwa wolno finansować tylko kredytami, a nie emisją pieniędzy, uniemożliwiając tym samym nieograniczoną emisję pieniędzy bez pokrycia.
– Ustawa o uporządkowaniu stosunków kredytowych (Dz.U. 1989, nr 74, poz. 440)
Znosiła preferencje kredytowe dla przedsiębiorstw państwowych i wiązała stopę oprocentowania kredytów ze stopą inflacji.
Wcześniej inflacja dawała przedsiębiorstwom złudzenie osiągania zysków, a niskooprocentowane kredyty stanowiły dla nich stały zastrzyk gotówki. Od 1 stycznia 1990 r. NBP ustalał stopy procentowe powyżej wskaźnika inflacji. Firmy po raz pierwszy miały odczuć, co oznaczają „twarde ograniczenie budżetowe“, czyli brak pieniędzy na sfinansowanie działalności.
– Ustawa o podatku od wzrostu wynagrodzeń (tzw. popiwek) (Dz.U. 1989 nr 74, poz. 438)
Nowy podatek od ponadnormatywnego wzrostu wynagrodzeń zmuszał przedsiębiorstwa przekraczające dopuszczalny wzrost płac (ustalany poniżej wskaźnika inflacji), do zapłaty 2 zł za każdą 1 złotówkę przekroczenia limitu. Jeśli przekroczenie było większe niż 3 proc. – nawet 5 zł podatku.
– Ustawa o nowych zasadach opodatkowania (Dz.U. 1989 nr 74, poz. 443)
Wprowadzała jednolity, 40-procentowy podatek we wszystkich sektorach gospodarki oraz podnosiła niektóre stawki podatkowe, uwzględniając inflację.
– Ustawa o działalności gospodarczej prowadzonej przez inwestorów zagranicznych (Dz.U. 1989, nr 74, poz. 442)
Liberalizowała zasady przepływu kapitału, głównie w zakresie wywozu za zagranicę zysków generowanych przez przedsiębiorstwa zagraniczne w Polsce. Dodatkowo firmy te były zwolnione z popiwku, ale miały obowiązek odsprzedaży państwu zarobionych dewiz po kursie ustalonym przez Narodowy Bank Polski.
– Ustawa o prawie dewizowym (Dz.U. 1989, nr 74, poz. 441)
Likwidowała monopol państwa w handlu zagranicznym, wprowadzała jednolity dla wszystkich podmiotów i wszystkich rodzajów transakcji kurs walutowy. Wymienialność złotego nadal była ograniczona do operacji wewnątrz kraju. Przedsiębiorstwa eksportujące były zobowiązane do odsprzedawania bankom zarobionych dewiz, banki zaś do odsprzedawania nadwyżek (ponad pewien limit) do NBP. Polacy nie mogli bez zezwolenia NBP trzymać dewiz na kontach w zagranicznych bankach; zlikwidowano sprzedaż w tzw. eksporcie wewnętrznym (w sklepach Peweksu i Baltony).
– Ustawa o prawie celnym (Dz.U. 1989 nr 75,poz. 445)
Wprowadzała jednakowe dla wszystkich podmiotów gospodarczych zasady clenia towarów importowanych.
– Ustawa o zatrudnieniu (Dz.U. 1989 nr 75, poz. 446)
Unieważniła ustawę o osobach uchylających się od obowiązku pracy oraz zmieniła zasady funkcjonowania biur pośrednictwa pracy. Formalnie sankcjonowała istnienie bezrobocia.
– Ustawa o szczególnych warunkach zwalniania pracowników (Dz.U. 1990 nr 4, poz. 19)
Wprowadzała przepisy chroniące zwalnianych z pracy (zwłaszcza w drodze zwolnień grupowych), zapewniając odprawę finansową przy zwolnieniu i okresowe zasiłki dla bezrobotnych.
Priorytetem pierwszego okresu wdrażania reform było ograniczenie hiperinflacji.
Kotwicami antyinflacyjnymi miały być:
– restrykcyjna polityka dochodowa państwa, realizowana poprzez zamrożenie płac i popiwek,
– twarda polityka pieniężna NBP, realizowana poprzez
1. politykę dodatniej realnej stopy procentowej, celem było przyciągnięcie gotówki na rachunki bankowe i ograniczenie transakcji gotówkowych,
2. dewaluację złotego z wprowadzonym stałym kursem 9500 zł/USD (od maja 1991 r. – 11 000 zł)
3. ustawowy zakaz zaciągania przez państwo w banku centralnym nieoprocentowanego kredytu na pokrycie deficytu budżetowego
– polityka finansowa państwa, ograniczająca udział dotacji w wydatkach publicznych z 38 proc. w roku 1989 do ok. 14 proc. w roku 1990 i wprowadzająca wysoką stopę podatku dochodowego od przedsiębiorstw, instytucji i ludności (50 proc.)
– otwarcie na handel zagraniczny i zmiana polityki dewizowej poprzez wprowadzenie liberalnego prawa celnego z jednoczesnym obniżeniem stawek celnych nawet do stawki 0 proc. (maksymalnie 45 proc.) oraz brakiem reglamentacji dewizowej.
Poza zapisami Planu Balcerowicza, acz w ścisłym z nim związku, w drugiej połowie 1990 r. uchwalono ustawy:
– o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych (Dz.U. 1990 nr 51, poz.298)
– o utworzeniu urzędu Ministra Przekształceń Własnościowych (Dz.U. 1990, nr 51, poz. 299)
– o działalności ubezpieczeniowej (Dz.U. 1990 nr 59)
oraz dokonano zmian w Kodeksie cywilnym i Kodeksie postępowania cywilnego.
Efektem ustaw było sprecyzowanie pojęcia własności państwowej i zrównanie podmiotów uczestniczących w obrocie gospodarczym. Ustawy prywatyzacyjne stworzyły podstawy prawne do rozpoczęcia komercjalizacji przedsiębiorstw państwowych i przekształcenia ich w jednoosobowe spółki Skarbu Państwa.
Ustawa o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych określała dwie główne ścieżki przebiegu procesu prywatyzacji:
– ścieżkę kapitałową, polegającą na sprzedaży akcji państwowych podmiotów przekształconych w jednoosobowe spółki Skarbu Państwa (tzw. prywatyzacja pośrednia),
– ścieżkę likwidacyjną, polegającą na sprzedaży lub leasingu (oddaniu do korzystania) majątku przedsiębiorstw postawionych w stan likwidacji (prywatyzacja bezpośrednia).
Zarówno program, jak i poszczególne decyzje prywatyzacyjne miały charakter negocjacji na zasadzie uzgodnień pomiędzy dyrekcją, radą pracowniczą i organem założycielskim przedsiębiorstw państwowych, czyli Ministrem Przekształceń Własnościowych, powołanym równoległą ustawą.
Ścieżka likwidacyjna stanowiła formalną podstawę powstawania tzw. spółek pracowniczych, a konkretniej – spółek z „udziałem kapitałowych akcji pracowniczych”.
Ustawa o działalności ubezpieczeniowej przełamała z kolei monopol państwowych instytucji ubezpieczeniowych i tworzyła fundament pod wolny rynek ubezpieczeniowy.
Inflacja ponad wszystko
Program reform Balcerowicza zakładał dwie fazy: wstępną – przypadającą na IV kwartał 1989 r., i zasadniczą, obejmującą rok 1990.
Podstawowym celem fazy wstępnej było opanowanie hiperinflacji, zredukowanie deficytu budżetowego oraz powstrzymanie ucieczki ludności i przedsiębiorstw od złotego do walut wymienialnych.
W styczniu 1990 roku zakończono proces znoszenia kontroli państwa nad ustalaniem cen i ograniczania tzw. cen rządowych. Objęto nimi jedynie ceny węgla kamiennego, energii elektrycznej, czynsze kwaterunkowe, bilety na przejazdy kolejowe i autobusowe, niektóre leki i spirytus. Ograniczenie subsydiów spowodowało wzrost cen energii elektrycznej o 300 proc., a węgla o 400-600 proc.
Kolejno znoszono kontrolę cen ropy naftowej, benzyny, przetworów naftowych. Kilkakrotnemu podwyższeniu uległy czynsze, ceny mieszkań spółdzielczych, usług, wczasów, lekarstw i transportu. Efektem liberalizacji cen i obniżenia subsydiów była tzw. korekcyjna inflacja, która w styczniu sięgnęła 78 proc.
W wyniku rozpoczętej w styczniu 1990 r. liberalizacji obrotu towarowego z zagranicą doprowadzono do ustalenia jednolitego, stałego kursu złotego do walut wymienialnych i wewnętrznej wymienialności złotego. Umożliwiło to aktywniejszą współpracę z zagranicą.
Narzędziem antyinflacyjnym była ścisła kontrola płac (popiwek), dyscyplina budżetowa (głównie zmniejszenie wydatków, m.in. poprzez likwidację subsydiów i przywilejów podatkowych), a także polityka dodatniej realnej stopy procentowej. Polityka „stóp” zmniejszała opłacalność trzymania depozytów walutowych i sprzyjała wzrostowi oszczędności.
Znowelizowanie prawa bankowego umożliwiło przekształcenie banków państwowych i spółdzielczych w spółki akcyjne oraz tworzenie banków przez osoby zagraniczne i z udziałem kapitału zagranicznego. W efekcie do połowy 1990 r. liczba banków komercyjnych wzrosła do 24.
Restrykcyjna polityka monetarna i utrzymywanie wysokiej stopy procentowej zmusiło przedsiębiorstwa do zmniejszania zapasów.
Gospodarstwa domowe zaczęły gromadzić oszczędności złotówkowe, w efekcie nastąpił odwrót od dolaryzacji gospodarki.
Kosztem twardego kursu wobec gospodarki była jednak 6-proc. stopa bezrobocia na koniec 1990 roku i 25-proc. spadek płacy realnej.
Pierwsza faza reform doprowadziła do większego od zakładanego (12 proc. wobec spodziewanych 5 proc.) spadku PKB oraz istotnego, acz wciąż nie satysfakcjonującego obniżenia inflacji. W założeniach przewidywano, że w pierwszym kwartale 1990 r. jej wskaźnik nie przekroczy 75 proc., a w ciągu roku wyniesie nie więcej niż 95 proc. Ostatecznie wyniósł 132 proc. Poza tym nadal występował wzrost cen rzędu 3-4 proc. miesięcznie. Oznaczało to roczną inflację rzędu 42-60 proc.
Terapia szokowa
Efektem Planu Balcerowicza było – jak zgodnie twierdzą ekonomiści – uruchomienie i rozwój mechanizmów rynkowych. Ceny ustalały się na poziomie równowagi podaży i popytu, zniknął problem niedoborów. Po wprowadzeniu wolnego rynku towarów konsumpcyjnych doszło do likwidacji kolejek.
Doszło także (choć w mniejszej niż zakładano skali) do zahamowanie inflacji, umocnienia złotego, wprowadzenia jego wewnętrznej, a potem także zewnętrznej wymienialności. Nastąpiła stabilizacja kursu dolara, a w roku 1990 udało się osiągnąć niewielką nadwyżkę budżetową.
Plan uruchomił procesy prywatyzacyjne i demonopolizacyjne w gospodarce, doprowadzając do powstania zrębów rynku kapitałowego i znaczącego rozszerzenia sektora prywatnego w strukturze gospodarki. Spowodował też napływ inwestycji zagranicznych.
W efekcie zapoczątkowanych reform od roku 1992 w polskiej gospodarce nastąpił okres stałego wzrostu gospodarczego.
Niektórzy eksperci ekonomiczni (Grzegorz Kołodko, Józef Kaleta) mówią jednak o wysokich kosztach społecznych reform i recesji gospodarczej, spowodowanej nadmiernie restrykcyjną polityką finansową. Twierdzą też, że błędem była nadmierna dewaluacja złotówki, połączona ze zbyt długo utrzymywanym zaniżonym kursem dolara (Mieczysław Nasiłowski).
Wtedy też zrodził się spór o prywatyzację – co prywatyzować, kiedy i po co – który nie został rozstrzygnięty do dzisiaj, a ostatnio nawet rozgorzał z nową siłą.
III. Reforma podatkowa. Rząd Jana Krzysztofa Bieleckiego 12.01.1991-23.12.1991
Terapii ciąg dalszy
1990 rok – wybory prezydenckie i upadek rządu Tadeusza Mazowieckiego. Po nieudanej próbie sformułowania gabinetu przez Jana Olszewskiego nowy prezydent RP Lech Wałęsa powierza misję utworzenia rządu posłowi Kongresu Liberalno-Demokratycznego Janowi Krzysztofowi Bieleckiemu. Mimo wyraźnego spadku poparcia dla reform i samego Leszka Balcerowicza – wicepremier i minister finansów rządu Mazowieckiego obejmuje te same funkcje w nowym gabinecie.
W tym czasie bezrobocie przekracza 6 proc., deficyt budżetowy – 3 proc., spadek produkcji przemysłowej sięga 24 proc., spadek PKB – 12 proc. Następuje 25-procentowy spadek realnej wartości płac przy sięgającej 5 proc. miesięcznie inflacji.
PIT po raz pierwszy
26 lipca 1991 roku powstaje ustawa O podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz.U. 1991 nr 80 poz.350). Był to akt prawny po raz pierwszy wprowadzający powszechny, bezpośredni system opodatkowania zarobków osób fizycznych (PIT).
Spod rygoru ustawy z 1991 r. wyłączono jedynie przychody uzyskane z działalności rolniczej, spadków i darowizn oraz czynności nie mogących być przedmiotem skutecznej prawnie umowy. Za podlegające opodatkowaniu PIT-em uznano przychody zarówno ze stosunku pracy, jaki i wszelkiej dochodowej działalności (indywidualna działalność, wynajem, sprzedaż nieruchomości itd.). Ustawa dopuszczała wspólne rozliczanie małżonków (na obopólny wniosek) i przewidywała szereg ulg i zwolnień – z wydatkami mieszkaniowymi i słynnymi darowiznami łącznie.
Nieprzekraczalnym terminem złożenia zeznania podatkowego (i rozliczenia z fiskusem) uczyniono dzień 30 kwietnia 1993 r. – kiedy to po raz pierwszy należało złożyć PIT za rok podatkowy 1992, w którym ustawa weszła w życie. Półtora roku, jakie dzieliło uchwalenie ustawy od pierwszej dla kilkunastu milionów Polaków wizyty w urzędzie skarbowym, pozwoliło na dość staranne organizacyjno-administracyjne przygotowanie operacji. Problemów z PIT-ami całkowicie uniknąć się nie udało, ale „błądzących” fiskus potraktował jeszcze ulgowo.
W ramach „pakietu podatkowego” w 1991 roku została uchwalona także ustawa O podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U. 1991 nr 9 poz.31. Regulacje te dotyczyły podatku od nieruchomości w gminach, podatku od środków transportu, opłat lokalnych, tj. administracyjnej, miejscowej i targowej.
15 lutego 1992 r. kształtu ówczesnego systemu dopełniła ustawa O podatku dochodowym od osób prawnych (Dz.U. 1991 nr 49 poz.216), która porządkowała rejestr podatków płaconych przez firmy.
Generalną zasadą było stosowanie tych samych stawek i ulg we wszystkich sektorach gospodarki, bez względu na strukturę własności. Przyjęto, że przedmiotem opodatkowania w podatku dochodowym od osób prawnych jest dochód bez względu na rodzaj źródeł przychodów, z jakich ten dochód został osiągnięty.
Dopuszczono też, by osoba prawna, która na swej działalności poniesie stratę, miała możliwość pokrycia jej z dochodu uzyskanego w najbliższych kolejno po sobie następujących pięciu latach podatkowych. Z tym że wysokość obniżenia w którymkolwiek z tych lat nie mogła przekroczyć 50 proc. kwoty tej straty. Pierwotna stawka podatku CIT sięgała 40 proc.
Podatek VAT i podatek akcyzowy
Kolejnym etapem tworzenia systemu podatkowego było uchwalenie przez Sejm 8 stycznia 1993 r. ustawy O podatku od towarów i usług (VAT) oraz podatku akcyzowym (Dz.U. 1993 nr 11 poz. 50). Ustawa uchylała ustawę z 16 grudnia 1972 r. o podatku obrotowym oraz ustawę z 26 lutego 1982 r. o opodatkowaniu jednostek gospodarki uspołecznionej.
Konieczność wprowadzenia VAT dostrzeżono już za rządów Jana Krzysztofa Bieleckiego. Powstał nawet projekt ustawy, ale Sejm go odrzucił ze względu na niedopracowanie. Bezpośrednią przesłanką do uruchomienia VAT była konieczność ratowania drastycznie spadających wpływów budżetowych. Obowiązujący w tamtych czasach system podatków obrotowych nie przystawał do gospodarki rynkowej i był totalnie nieefektywny.
W tej sytuacji jedynym możliwym rozwiązaniem, które zwiększyłoby wpływy podatkowe państwa, wydawało się wprowadzenie nowoczesnych podatków obrotowych – akcyzy i VAT.
Wprowadzenie VAT oznaczało zasadniczą zmianę w określeniu podstawy opodatkowania w podatku obrotowym; wcześniej podatek obrotowy był wyliczany od obrotu brutto. W przypadku VAT podstawą opodatkowania stał się obrót netto. Podatek VAT w całości stanowił dochód budżetu państwa i obejmował obrót towarowy i usługowy, łącznie z importem i eksportem. Zgodnie z istotą – był naliczany w każdej fazie obrotu towarowego i usługowego (tzw. wartość dodana). VAT, jako podatek pośredni, oznaczał, że jego ciężar miały ponosić osoby trzecie, najczęściej finalni konsumenci będący nabywcami określonego dobra.
Ustawa wprowadzała trzy stałe stawki procentowe podatku: podstawową – 22 procent, obniżoną – 7 procent i stawkę 0 procent. Dopuszczała też przejściowe ustanowienie stawki 7-procentowej. Regulacje podatku nie obejmowały rolników. Zwolniona od niego była sprzedaż płodów rolnych.
Podatek akcyzowy, czyli podatek pośredni, jednofazowy (akcyza uiszczana jest jednokrotnie, a następnie traktowana jako koszt wliczany do ceny zbycia) nałożony został na specyficzne grupy towarów. Akcyza, którą w Ustawie z 1993 objęto m.in. paliwa, wyroby spirytusowe, samochody, wysokiej jakości sprzęt elektroniczny, wyroby tytoniowe, różnego rodzaju dobra luksusowe (np. jachty), ale i sól, zapałki i wyroby perfumeryjne, był wygodnym i skutecznym narzędziem zasilania budżetu.
Nowy system podatkowy w Polsce w 1994 roku zwieńczyło wprowadzenie zryczałtowanej formy opodatkowania dochodu uzyskiwanego przez osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą, zwanej ryczałtem ewidencjonowanym.
Z naszej kieszeni
Wdrażanie ustawy i pierwsze składanie deklaracji podatkowych przypadło na okres rządów Hanny Suchockiej, a urząd ministra finansów piastował wówczas Jerzy Osiatyński. Choć składające się na system ustawy przeszły liczne nowelizacje, to istota podatków pozostała niezmienna. Zdaniem ekspertów wprowadzenie nowego systemu, zwłaszcza PIT, przyniosło jeden – może niewymierny – ale bardzo ważny efekt. Polacy poczuli się współgospodarzami kraju i płacąc podatki, zaczęli mieć wymagania i oczekiwania co do wydatkowania pieniędzy „z ich kieszeni”.
Jeszcze skuteczniejsze okazało się wprowadzenie VAT i akcyzy. W pierwszym półroczu 1993 roku, a więc gdy obowiązywał stary system, wpływy z podatków obrotowych wyniosły 100 bln starych złotych (10 mld w nowych złotych). Dzięki wpływom z tytułu akcyzy i VAT w drugim półroczu budżet zyskał 173 bln zł (ponad 17 mld w nowych złotych) – czyli o ponad 70 proc. więcej.
IV. Program Powszechnej Prywatyzacji. Rząd Hanny Suchockiej 11. 07. 1992 – 26.10. 1993
Mega-prywatyzacja
Projekt powszechnej prywatyzacji został sformułowany już w 1991 r., ale jako budzący wiele kontrowersji swój finał legislacyjny znalazł dopiero 30 kwietnia 1993 r., kiedy to przyjęto pierwotnie odrzuconą ustawę O narodowych funduszach inwestycyjnych i ich prywatyzacji (Dz.U. 1993 nr 44 poz.202).
Ideą programu było poprawienie efektywności przedsiębiorstw państwowych poprzez ich prywatyzację i oddanie pod zarząd nowych, bardziej kreatywnych właścicieli (menedżerów). Specyfika prywatyzacji polegać miała na włączeniu w nią wszystkich pełnoletnich obywateli poprzez wydanie im imiennych bonów majątkowych, stwierdzających ich udział w majątku narodowym. Bony te nie mogłyby być przedmiotem obrotu, a jedynie uprawniałyby ich właściciela do objęcia akcji przedsiębiorstw biorących udział w programie.
Bony dla każdego
Ostateczna koncepcja Programu Powszechnej Prywatyzacji została opracowana przez angielską firmę S.G. Warburg. Rozpisany na lata 1994-1998 program miał się składać z trzech etapów:
– przygotowawczego – w ramach którego miał nastąpić wybór przedsiębiorstw biorących udział w programie, a następnie przekształcenie ich w jednoosobowe spółki Skarbu Państwa (JJSP). Równolegle miały powstać Narodowe Fundusze Inwestycyjne – instytucje, które miały gromadzić akcje powstałych spółek, a następnie współzarządzać nimi w celu poprawienia ich efektywności.
– organizacyjnego – podczas którego miał nastąpić wkład akcji JSSP do NFI. W trakcie tego etapu miało także nastąpić „rozdanie” majątku biorących udział w programie spółek polskim obywatelom w formie świadectw udziałowych.
– prywatyzacyjnego – związanego z zamianą świadectw na akcje Funduszy, które następnie miały zostać dopuszczone do obrotu giełdowego.
Narodowe Fundusze Inwestycyjne to instytucje finansowe, które lokują powierzone sobie pieniądze w przedsięwzięcia mające przynosić zysk, przede wszystkim na rynkach finansowych. W pierwszym okresie Skarb Państwa miał decydować o kluczowych sprawach dotyczących ich tworzenia i funkcjonowania. Z czasem miał się stać wyłącznie ich inwestorem pasywnym.
Funduszami, których liczbę ustalono ostatecznie na 15, miały zarządzać wybrane w drodze przetargu wyspecjalizowane firmy doradcze i zarządzające. Firmy musiały przedstawić nadzorującej przetarg Komisji Selekcyjnej odpowiednie dokumenty, potwierdzające ich zdolność do podjęcia tak odpowiedzialnego zadania, jakim miało być w końcu zarządzanie częścią polskiego majątku narodowego.
Komisja Selekcyjna wybrała 19 firm zarządzających, które spełniały postawione przez nią warunki. Następnie, aby każdy z Funduszy miał jednakowe szanse w wyborze najlepszych firm zarządzających, dokonano ich rozlosowania pomiędzy 14 NFI (NFI im. E. Kwiatkowskiego nie podpisał umowy z żadnym z Funduszy).
Wcześniej, bo praktycznie od 1991 roku, trwało typowanie firm przewidzianych do udziału w Programie. Początkowo w programie miało uczestniczyć 400 państwowych przedsiębiorstw o dobrej kondycji finansowej, jakościowo lepszej od średniej w gospodarce Polski. Później nastąpiły polityczne przetargi i większość dużych dobrych firm z programu wykreślono.
Ostatecznie selekcję i wybór Ministerstwo Przekształceń Własnościowych zleciło firmie Nicom Consulting Ltd., dając jej jednak kilka wytycznych. Przede wszystkim przyjęto, że mają to być firmy dobre i duże, których zysk brutto w najgorszym wypadku wynosiłby zero, a minimalne obroty roczne sięgałyby 10 mln USD. Wprowadzono także pewne ograniczenia w postaci niedopuszczania do programu spółek o szczególnym znaczeniu dla polskiej gospodarki.
Wśród wytypowanych 930 kandydatów najwięcej znalazło się reprezentantów przemysłu elektromaszynowego (24 proc.), a także odzieżowego, budownictwa, przemysłu chemicznego, mineralnego i spożywczego.
Równocześnie powstawała druga lista, przedsiębiorstw, które same zgłaszały się do programu. Ostatecznie do programu włączono 512 spółek, z czego tylko 40 wybranych przez Nicom Consulting.
Alokacja przedsiębiorstw do NFI przebiegała wieloetapowo; wytypowane przedsiębiorstwa zostały przekształcone w jednoosobowe spółki Skarbu Państwa, po czym dokonano ich przydziału do NFI. Każdy fundusz otrzymywał akcje każdej spośród wszystkich 512 spółek biorących udział w PPP, przy czym w części spółek posiadał pakiety większościowe 33 proc. akcji (w 32-34 spółkach), w pozostałych zaś jedynie po około 1,9 proc. akcji. Pracownikom udostępniono bezpłatnie do 15 proc. akcji danego przedsiębiorstwa. Pozostałych 25 proc. zatrzymywał Skarb Państwa. Ustalono, że kapitał akcyjny każdego funduszu stanowi 33 mln akcji o wartości 10 groszy każda. Na wymianę świadectw udziałowych na akcje NFI przeznaczono 85 proc. akcji funduszy, a pozostałych 15 proc. miały otrzymać firmy zarządzające jako wynagrodzenie za świadczone usługi.
Dystrybucję Powszechnych Świadectw Udziałowych (papierów wartościowych na okaziciela) rozpoczęto 22 listopada 1995 r., a akcja trwała do 26 listopada 1996 r.
Do nabycia PŚU uprawnieni byli wszyscy zamieszkali w kraju obywatele polscy, którzy do końca roku poprzedzającego emisję świadectw udziałowych, czyli do końca 1994, ukończyli 18 lat. Prawo do otrzymania świadectwa udziałowego było niezbywalne i nie podlegało dziedziczeniu, ale samo świadectwo podlegało regułom swobodnego obrotu na zasadzie umów cywilnoprawnych bezpośrednio między osobami fizycznymi.
Świadectwa udziałowe odebrało 95,9 proc. uprawnionych, czyli około 26 mln Polaków. Niska opłata manipulacyjna pobierana przy odbiorze świadectwa i znacznie wyższa rynkowa cena tych papierów skłoniły większość do szybkiego pozbycia się papierów. Tym bardziej że kolejną fazą PPP była dematerializacja powszechnych świadectw udziałowych, czyli zamiana fizycznych dokumentów na zapis komputerowy, do czego niezbędne było posiadanie rachunku inwestycyjnego wraz z rachunkiem pieniężnym w domu maklerskim, a zdematerializowane świadectwa można było jedynie sprzedać na giełdzie.
Porażka programu
W czasie 10-letniego okresu funkcjonowania programu NFI nastąpiło znaczne pogorszenie wyników finansowych uczestniczących w nim spółek. NFI rzadko podejmowały działania zmierzające do poprawy sytuacji w spółkach, a ich strategia sprowadzała się do powierzchownych działań, zmierzających do ich sprzedaży. Udało się to tylko częściowo, a wiele spółek na tyle pogorszyła swoje wyniki finansowe, że musiała ogłosić upadłość. Wskutek tego w przedsiębiorstwach objętych programem NFI zanotowano znacznie większy spadek zatrudnienia niż w firmach prywatyzowanych innymi metodami. Cel PPP – pomnożenie majątku narodowego poprzez lepsze zarządzanie sprywatyzowanymi firmami – nie został osiągnięty, a najlepiej na programie wyszły firmy zarządzające funduszami. Majątek NFI, szacowany w 1995 r. na blisko 6 mld zł, po 10 latach wart był o połowę mniej. Aktualnie udziały Skarbu Państwa w NFI są zerowe i planowane jest usunięcie z ich nazw członu „narodowe”.
V. Strategia dla Polski. Rządy Waldemara Pawlaka 26. 10. 1993 – 6. 03. 1995
Terapia antyszokowa
Rok 1993. Bezrobocie sięga 3 milionów osób, pogłębia się pauperyzacja sporej części społeczeństwa. 40 proc. ludzi żyje poniżej minimum socjalnego, zmniejszają się płace realne (ok. 30 proc. w porównaniu z 1989). Trwa regres w pozostałych dziedzinach życia: kulturze, oświacie, służbie zdrowia itd. Tempo prywatyzacji jest niższe od zakładanego, pojawiają się głosy o nonszalanckiej wyprzedaży majątku narodowego. Twarda polityka finansowa nie likwiduje inflacji, która na koniec 1993 r. sięga 35 proc. Rząd Hanny Suchockiej ustępuje pod największą od czasów transformacji falą strajków.
W nowych wyborach parlamentarnych do głosu dochodzi lewica. Na urząd premiera prezydent Wałęsa powołuje jednak szefa PSL Waldemara Pawlaka. W kwietniu 1994 roku wicepremiera i ministra finansów Marka Borowskiego zastępuje Grzegorz Kołodko, postrzegany jako zdecydowany krytyk reform Balcerowicza. Kołodko ogłasza program reform gospodarczych ujętych w 44 tezach tzw. Strategii dla Polski. Mottem programu jest osiągnięcie szybszego wzrostu gospodarczego mniejszym kosztem społecznym.
Strategia dla Polski
Program Strategia dla Polski nie przewidywał wprowadzania rewolucyjnych ustaw, ale prowadzenie umiejętnej, prorozwojowej gospodarki w ramach istniejącego prawodawstwa gospodarczego. Celem nowej polityki gospodarczej miały być m.in. obniżenie społecznych kosztów reform, silna orientacja na wzrost gospodarczy, aktywna polityka państwa w restrukturyzacji makro- i mikroekonomicznej, równoprawne traktowanie wszystkich sektorów własności (bez dotychczasowego preferowania własności prywatnej). Zakładała też szerokie przyciąganie kapitału zagranicznego.
Najważniejsze punkty programu:
- reforma i zrównoważenie finansów publicznych w ramach długofalowej strategii gospodarczej,
- racjonalizacja prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych,
- budowanie wzrostu gospodarczego w oparciu o inwestycje (głównie budownictwo) i eksport wspierany systemem ulg i gwarancji kredytowych,
- inwestowanie w kapitał ludzki (program przekwalifikowań zawodowych),
- rozszerzenie handlu ze Wschodem,
- dążenie do członkostwa w strukturach zachodnioeuropejskich (integracja z EWG),
- walka z bezrobociem przez inwestycje tworzące nowe miejsca pracy, głównie w sektorze eksportowym oraz w otoczeniu rolnictwa,
- stymulowanie drobnej przedsiębiorczości,
- tworzenie specjalnych strefy ekonomicznych w miejscach, w których problem wysokiego bezrobocia jest szczególnie dotkliwy,
- poprawa funkcjonowania infrastruktury przez włączenie Polski do wielkiego programu EWG – Growth Initiative.
- wprowadzenie programu taniego budownictwa mieszkaniowego (m.in. poprzez rozpowszechnienie kredytu hipotecznego oraz stworzenie instytucji oszczędnościowej obsługującej transakcje kupna-sprzedaży domów (na wzór British Building Societies).
Pozostałe działania miały dotyczyć:
- stabilizacji prawnej i bezpieczeństwa obrotu gospodarczego,
- reformy systemu ubezpieczeń społecznych,
- powołania pełnomocnika ds. reformy systemu ubezpieczeń społecznych,
- absorpcji tzw. szarej strefy do regularnego obiegu ekonomicznego,
- poszerzenia bazy podatkowej,
- zastąpienia inflacyjnego indeksowania i waloryzacji dochodów wypłatami w formie obligacji skarbu państwa,
- podniesienia niektórych opłat akcyzowych (papierosy i alkohol),
- opodatkowania dochodów kapitałowych, w tym także z obrotów giełdowych,
- przeznaczenia dodatkowych wpływów budżetowych głównie na cele rozwojowe,
- emisję specjalnych obligacji skarbu państwa z opcją prywatyzacyjną,
- wyznaczenia maksymalnego pułapu deficytu budżetowego na rok 1994 (60 proc. PKB),
- określenia marginesu deficytu budżetowego (do 2-3 proc. PKB),
- wyeliminowania pierwotnego deficytu budżetowego,
- uzyskania większych wpływów budżetowych pochodzących z prywatyzacji,
- utworzenia urzędu Skarbu Państwa i powołania ministra skarbu w celu koncentracji decyzji prywatyzacyjnych w jednych „rękach”,
- reformy centrum gospodarczego poprzez utworzenia Ministerstwa Gospodarki i Handlu, stworzenie instytucjonalnie wyodrębnionego Skarbu Państwa oraz powołanie Ministerstwa Międzynarodowej Integracji Gospodarczej. Miało to na celu usprawnić sterowanie procesami ekonomicznymi i sprzyjać decentralizacji przy zarządzaniu tymi procesami,
- zagwarantowania niezależności bankowi centralnemu,
- szybkiego przeprowadzenia (jeszcze w 1994 r.) denominacji złotego w relacji 1:10 000,
- zachowania odpowiednich tendencji w zakresie makroproporcji gospodarczych (m.in. wzrost inwestycji szybszy niż dochodu narodowego),
- ograniczania stopy inflacji i bezrobocia,
- stopniowego równoważenia finansów publicznych i bilansu płatniczego.
Została przeprowadzona 1 stycznia 1995 r. na podstawie ustawy O denominacji złotego (Dz.U. 1994 nr 84, poz. 386) z 7 lipca 1994 r. Zgodnie z jej postanowieniem wprowadzono nową jednostkę pieniężną o nazwie „złoty”, mającą wartość równą 10 000 starych złotych. Najmniejszą kwotą podlegającą wymianie było 100 starych złotych (co stanowi 0,01 złotego, czyli 1 grosz) lub jej wielokrotność. Przeliczeniu – 10 000 starych złotych równe 1 złoty podlegały też wszelkie prawa majątkowe, zobowiązania i należności pieniężne, które powstały przed 1 stycznia 1995 r. Wszelkie rozliczenia finansowe i zapisy księgowe, począwszy od dnia 1 stycznia 1995 r. miały być dokonywane wyłącznie w „nowych” złotych.
Wymiany starych złotych, które przestały być prawnymi środkami płatniczymi, na złote (banknoty i monety) można było dokonać w kasach oddziałów okręgowych Narodowego Banku Polskiego oraz w kasach wszystkich banków krajowych prowadzących obsługę kasową na podstawie zarządzenia Prezesa Narodowego Banku Polskiego z 15 października 1996 r. Zgodnie z ustawą o denominacji złotego wymiana starych złotych na nowe miała być dokonywana do 31 grudnia 2010 roku.
Koszt denominacji (druk i wymiana nowych banknotów, zaktualizowanie maszyn obsługujących operacje finansowe, akcje informujące społeczeństwo itp.) wyniósł 30 milionów nowych złotych (300 miliardów starych złotych).
Fala wtórna
Założenia Strategii były realizowane przez trzy kolejne rządy lewicowe (do 1997 roku), w których Grzegorz Kołodko trzymał tekę ministra finansów i stanowisko wicepremiera. Zmiany były wprowadzane częściowo, z części taktycznie zrezygnowano ze względu na ich społeczną niepopularność. Mimo braku w Strategii spektakularnych reform nastąpiła wyraźna poprawa sytuacji gospodarczej. W latach 1994 – 1997 tempo wzrostu gospodarczego wynosiło kolejno 5,2; 7,0; 6,0 i 6,8 proc., PKB skoczył w górę o 28 proc., a stopa bezrobocia z 16,4 proc. w 1993 r. zmalała do 10,3 proc. w roku 1997. Zdaniem wielu ekonomistów w dużym stopniu był to jednak opóźniony efekt głębokich zmian dokonanych na początku lat 90.
VI. Cztery reformy. Rząd Jerzego Buzka 31.10.1997 – 19.10.2001
Reforma emerytalnaPrzed wejściem w życie reformy systemu emerytalnego działał system oparty wyłącznie na tzw. umowie międzypokoleniowej; ze składek pracujących były wypłacane świadczenia osobom przebywającym na emeryturze. Wadą tego systemu był brak wyraźnego powiązania zapłaconych składek z wysokością emerytury i jego uzależnienie od trendów demograficznych. Pod koniec lat 90., przy znacząco wzrastających wynagrodzeniach i coraz większym niżu demograficznym, utrzymanie systemu stawało się niemożliwe. W 1999 roku składka na ZUS sięgnęła 45 proc. podstawy wynagrodzenia przed opodatkowaniem, a symulacje resortowe wskazywały, że w przypadku pozostawienia starego systemu wysokość składki musiałaby w ciągu 2-3 lat wzrosnąć do 52-55 proc. wymiaru wynagrodzenia. Liczba emerytów i rencistów dobiegała bowiem 9 mln osób, w 2002 roku miała sięgnąć 9,3 mln osób, a przy stagnacji na rynku pracy wyż demograficzny produkował głównie bezrobotnych. Do tego znacząco wzrosło średnie wynagrodzenie (co powodowało konieczność rewaloryzacji emerytur) i wydłużała się średnia długość życia. W efekcie wydatki z budżetu państwa na emerytury i renty sięgały 12 proc. PKB, czyli ok. 27 proc. całości rocznych wydatków budżetowych.
Ideą wprowadzonej reformy (w oparciu o ustawę o organizacji i funkcjonowaniu OFE (Dz.U. 2004 nr 159 poz.1667) było uzupełnienie obowiązkowych składek ściąganych z zarobków pracujących i przeznaczanych na emerytury przez dodatkowe, dobrowolne wpłaty własne obywateli (tzw. trzeci filar z trójfilarowego systemu zabezpieczeń społecznych). Dwa pozostałe obowiązkowe „filary” stanowiły: fundusz zreformowanego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (I filar) oraz otwarte fundusze emerytalne (OFE) – specjalne fundusze powołane do przejmowania i pomnażania składek w wyniku bezpiecznych inwestycji kapitałowych. Na III filar składały się oszczędności lokowane w pracownicze programy emerytalne, ubezpieczenia na życie z opcją inwestycyjną, fundusze inwestycyjne, lokaty bankowe, inwestycje giełdowe itd.
W przypadku każdego filaru wprowadzono zasadę indywidualnego oszczędzania. Każdy ubezpieczony otrzymał indywidualny rachunek, na którym zapisywane są wpłacone przez niego składki. O ile dostęp do III filaru był otwarty dla wszystkich, o tyle „przynależność” do filarów obowiązkowych uzależniona była od wieku; osoby urodzone do 31 grudnia 1948 [?] zyskiwały prawo wyboru odprowadzania składek do obu filarów (przy obowiązku umieszczania części składek w ZUS), zaś osoby młodsze mogły korzystać wyłącznie z usług OFE. Ich obowiązkiem było zawarcie umowy z OFE, wybranym w terminie 7 dni od daty powstania obowiązku ubezpieczenia społecznego, a w przypadku niedokonania wyboru zostawało się w drodze losowania przydzielonym do jednego z OFE. Poza systemem (czyli na starych zasadach) pozostawali pracownicy służb mundurowych, sędziowie i prokuratorzy, ubezpieczeni w KRUS rolnicy oraz osoby urodzone przed 1949 rokiem.
Zmieniono także sposób naliczania składki – część (22 proc.) płacił pracodawca, a część pracownicy w ramach swoich ubruttowionych z tego tytułu dochodów. Jednocześnie nastąpił drugi podział – 24 proc. wynagrodzenia przed ubruttowieniem szło na system emerytalny, 21 proc. zaś na renty, chorobowe i obsługę wypadków przy pracy. Składka rentowa wynosiła 16 proc., czyli 2/3 wartości składki emerytalnej.
Szacunkowe kalkulacje wysokości przyszłych emerytur w ramach I i II filaru wskazują na ich realną obniżkę w stosunku do świadczeń otrzymywanych według wcześniejszego systemu. Oszczędzanie w III filarze jest mało popularne, gdyż nie zostało wsparte żadnymi bodźcami podatkowymi. Mimo obietnic nie wprowadzono też zapisu, że oszczędności z ostatnich 5 lat przed emeryturą będą objęte pakietem stabilnym. Reforma wymaga radykalnej zmiany powiązanej z zasadniczą reformą finansów publicznych.
Reforma administracyjna
Ustawa z 24 lipca 1998 roku o wprowadzeniu zasadniczego podziału państwa wprowadziła 3-stopniową strukturę podziału terytorialnego. Oprócz województw rządowo-samorządowych i istniejących od 1990 roku gmin przywróciła także zlikwidowane w 1975 roku powiaty. Zmniejszono liczbę województw z 49 do 16, a większość miast, które straciły prawa miast wojewódzkich, weszła do grupy powiatów, czyli miast na prawach powiatu.
Efektem zmian było zmniejszenie roli administracji rządowej (wojewody) na rzecz samorządów (marszałka województwa i poszczególnych gmin). Część obiektów i instytucji dotąd będących w gestii wojewody (m.in. szkoły i obiekty służby zdrowia) przeszła pod zarząd poszczególnych szczebli samorządowych. Wraz z ich przekazaniem, stopniowo przekazywano także narzędzia ich finansowania, w postaci udziału w podatku dochodowym, udziału w podatku od osób prawnych, dotacji i subwencji.
Efekt: Jedyna w miarę udana reforma, choć w jej wyniku doszło do centralizacji środków i decyzji w jednostkach administracji państwowej i samorządowej szczebla wojewódzkiego, kosztem marginalizacji wielu byłych miast wojewódzkich. Niedopracowana była reforma szczebla samorządowego. Od momentu rozpoczęcia realizacji reform rządu JerzegoBuzka do połowy 2002 roku ustawę o samorządzie gminnym zmieniano aż 12 razy. Średnio co 15 tygodni…
Reforma edukacji
Ustawa o reformie ustroju szkolnego (Dz.U. 1999 nr 12 poz.96) z 8 stycznia 1999 roku wprowadzała od 1 września tegoż roku trzystopniowy system szkolnictwa: 6-letnie szkoły podstawowe, 3-letnie gimnazja i tzw. szkoły ponadgimnazjalne, których powstanie przełożono [?] na 1 września 2002 roku – początek reformy szkolnictwa zawodowego.
Na reformę całego szkolnictwa składało się: wprowadzenie 12-letniego obowiązku szkolnego, obejmującego powszechną szkołę podstawową i ogólnokształcącą szkołę średnią (liceum); likwidacja większości zasadniczych szkół zawodowych i przesunięcie kształcenia zawodowego do szkół pomaturalnych (wraz z akademickimi); wprowadzenie zintegrowanych programów nauczania; przygotowanie nowych podręczników dostosowanych do nowych programów; wprowadzenie nowoczesnych pomocy elektronicznych (komputery, telewizja, urządzenia multimedialne) ; powstanie instytucji zajmujących się okresową weryfikacją i doskonaleniem kadr nauczycielskich; powołanie i rozwijanie uniwersytetu otwartego itd. Odstąpiono od rejonizacji liceów, utrzymując ją w szkołach podstawowych.
Już podczas wprowadzania reformy twierdzono, że jest niedopracowana. Życie potwierdziło to w całej rozciągłości. Praktycznie zlikwidowano szkolnictwo techniczne, ułatwiając dostęp do szkolnictwa wyższego spowodowano jego deprecjację, wyrównanie szans edukacyjnych pozostało hasłem. Właściwie od momentu uchwalenia reformy trwają próby jej reformowania. Bez widocznych efektów.
Reforma służby zdrowia
Reformę służby zdrowia wprowadzono na mocy Ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz.U. 1999 nr 109 poz. 1236) z 01.01.1999 r. Zreformowana służba zdrowia miała się kierować i opierać na solidarności społecznej, samorządności, samofinansowaniu, prawie do wyboru lekarza i kasy chorych (można być członkiem tylko jednej) oraz gwarantowanym równym dostępie do świadczeń zdrowotnych. Novum reformy było powołanie kas chorych – szesnastu działających w regionach oraz trzydziestu dwóch oddziałów terenowych. Powołano również jedną kasę branżową dla służb mundurowych. Zadaniem kas było gromadzenie środków finansowych, zarządzanie nimi, zawieranie umów ze świadczeniodawcami itd.
Ustawa określała, kto musi obowiązkowo ubezpieczyć się na zdrowie. Do dotychczasowego zbioru dopisano cudzoziemców, uchodźców, rolników wraz z rodzinami, kombatantów, którzy nie pobierają rent ani emerytur oraz „utrzymanków” opieki społecznej.
Ubezpieczenie w kasie chorych było obowiązkowe od 1 stycznia 2002 r. Przynależność do kasy warunkowała składka, jej nieuiszczenie było równoznaczne z utratą prawa do bezpłatnego leczenia. Kasy chorych miały podpisywać kontrakty z podmiotami świadczącymi usługi zdrowotne. Środki na opłacenie kontraktów miały pochodzić ze składek. Kontrakty miały być zawierane w ramach konkursu ofert. Istotnym uregulowaniem było przyznanie pacjentom prawa wolnego wyboru lekarza podstawowej opieki zdrowotnej, lekarza specjalisty, szpitala oraz pielęgniarki i położnej. Koniecznym warunkiem korzystania z ich usług było podpisanie z nimi kontraktu przez kasę chorych.
Reforma służby zdrowia wprowadziła rejestr usług medycznych (RUM) – system, który rejestruje, rozlicza i analizuje usługi medyczne. Pierwotnym pomysłem znowelizowanej ustawy o ZOZ-ach było wprowadzenie RUM-ów w całym kraju, okazało się to jednak niewykonalne i minister zdrowia zapowiedział wycofanie się z tego projektu.
Z reformą służby zdrowia łączyły się zmiany w sposobie refundowania leków. Poza kontraktowaniem usług do obowiązków kas chorych należało ponoszenie kosztów związanych z refundacją leków, które wydają apteki. Recepty mogli wystawiać lekarze świadczący usługi w ramach ubezpieczenia oraz pozostali, jeśli zawarli umowy z kasami chorych. Na mocy Ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym apteki mogły uzyskać zwrot kosztów poniesionych na lek, który wydadzą choremu bez pobierania opłaty, pobierając opłatę ryczałtową albo częściową odpłatność, dopiero po przedstawieniu zestawienia, dotyczącego liczby recept, jakie zrealizowały i które podlegają refundacji.
Reforma zdrowia, obok reformy edukacji uznana została w badaniach CBOS za najmniej udaną z cztersch dokonanych w 1998 roku. Skomplikowany system kontraktacji usług lekarskich utrudnił dostęp do świadczeń. Nowe zasady finansowania służby zdrowia nie zlikwidowały problemu zadłużenia szpitali i nie odciążyły budżetu. Z problemem poprawy sytuacji w służbie zdrowia borykają się wszystkie kolejne rządy.
Zmiany do zmiany
Równoległe wprowadzenie czterech reform systemowych było ze strony rządu Buzka działaniem odważnym, acz dość ryzykownym ze względu na związane z nimi skutki finansowe. W „praniu” ujawniły wiele wad i mankamentów, ale stanowiły niezbędny, a długo odwlekany krok w kierunku zmiany starych systemów – niewydolnych i zbyt kosztownych dla budżetu. Ich średniookresowe efekty finansowe i wpływ na gospodarkę były raczej negatywne, głównie w odniesieniu do reformy emerytalnej i służby zdrowia. Podobnie negatywny był ich odbiór społeczny. Rząd Buzka kończył kadencję widmem 90 miliardowego deficytu budżetowego, czyli z tzw. dziurą Bauca(od nazwiska ministra finansów Jarosława Bauca).
VII. Plan Hausnera. Rząd Leszka Millera 19.10 2001 – 2.05. 2004
Na krawędzi kryzysu
Koniec rządów koalicji AWS zbiegł się z międzynarodowym kryzysem, który dotknął też Polskę. Zerowy wzrost PKB, załamanie inwestycji, niski eksport, słaby popyt wewnętrzny, szybko rosnące bezrobocie, kontrowersyjne prywatyzacje i ujawniona na koniec kadencji gigantyczna dziura budżetowa (tzw. dziura Bauca) sprawiają, że po wyborach 2001 z ogromnym poparciem do władzy wraca lewica.
19 października na szefa rządu prezydent Kwaśniewski desygnuje Leszka Millera i powstaje gabinet lewicowo-ludowy. Podstawowym zadaniem rządu staje się uporządkowanie finansów publicznych.
Po wielu zmianach na stanowisku ministra finansów dzieła naprawy finansów podejmuje minister gospodarki, pracy i polityki społecznej a od 2003 roku wicepremier – Jerzy Hausner. Plan zostaje przyjęty przez rząd Millera 27 stycznia 2004 roku. Jego właściwa realizacja przypada na późniejszy rząd Marka Belki.
Efektem działań zaproponowanych w „Programie uporządkowania i ograniczenia wydatków publicznych” miało być zrównoważenie finansów publicznych (na przestrzeni lat 2004-2007), ograniczenie deficytu budżetowego do poziomu poniżej 3 proc. PKB i utrzymanie relacji długu publicznego do PKB poniżej 60 proc. Miało się to dokonać w warunkach wysokiego wzrostu gospodarczego – powyżej 5 proc. PKB rocznie i wzrostu nakładów inwestycyjnych, a co za tym idzie, wyraźnego wzrostu zatrudnienia i dochodów. Czyli przy relatywnie niskich kosztach społecznych i gospodarczych.
Plan Hausnera
Plan Hausnera składał się z trzech zasadniczych części: działania w zakresie administracji i gospodarki, pozyskiwania dochodów budżetowych oraz zmian w zakresie wydatków socjalnych. W pierwszej zakładano m.in. ograniczenie wydatków administracyjnych, porządkowanie funduszy celowych oraz agencji skarbu państwa, ograniczenie wydatków budżetowych o niskiej efektywności (np. zalesiania), konsolidację niektórych jednostek administracji rządowej. Zwiększenie dochodów budżetu miało dać m.in. zlikwidowanie środków specjalnych w ministerstwach, porządkowanie wydatków na obronność, ograniczenie pomocy publicznej, restrukturyzacja PKP i górnictwa węgla kamiennego. Zmiany w zakresie wydatków socjalnych miały dotyczyć głównie systemu emerytalnego i zasad przyznawania wcześniejszych emerytur, systemu rent z tytułu niezdolności do pracy i aktywizacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych.
Efektem wdrożenia Planu Hausnera miał być spadek deficytu budżetowego w 2007 roku do 23,2 mld zł (2,1 proc. PKB), oraz przeszło 30 mld zł oszczędności w latach 2004-2007. Z czasem plan oszczędności został skorygowany do 49 mld zł.
(czytaj więcej)
VIII. Program reform finansów publicznych Zyty Gilowskiej. Rząd Jarosława Kaczyńskiego 14. 07. 2006 – 16. 11. 2007
Po pierwsze – przejrzystość
Po wymuszonym przez szefa PiS ustąpieniu premiera Kazimierza Marcinkiewicza gabinet formułuje sam Jarosław Kaczyński. Rząd tkwi w nieudanej koalicji z Samoobroną i LPR, ale spija śmietankę z odziedziczonej po poprzednikach dobrej koniunktury gospodarczej. Zapowiada kontynuację przejrzystej polityki finansowej, walkę z „układami” i nieprawidłowościami w gospodarce.
Duch transparentności przyświeca opracowywanemu przez wicepremiera i ministra finansów Zytę Gilowską programowi reform obejmujących finanse publiczne i sferę podatkową. Projekt ustawy o finansach publicznych zostaje przyjęty przez rząd w czerwcu 2007 roku.
Program reformy finansów publicznych Zyty Gilowskiej
Ostateczny projekt ustawy zakłada kontynuację reformy organizacji sektora finansów publicznych poprzez maksymalne skupienie publicznych środków w systemie budżetowym i konsolidację sektora finansów publicznych, a przez to uczynienie ich bardziej przejrzystymi i podatnymi na kontrolę. Oszczędności z tytułu wprowadzonych zmian mają sięgnąć 1 proc. PKB, czyli ok. 10 mld zł.
Program zakłada likwidację zakładów budżetowych (np. ośrodków szkoleniowych) i gospodarstw pomocniczych (np. kasyn wojskowych, ośrodków wypoczynkowych) przy jednoczesnym przejęciu ich zadań przez jednostki budżetowe, spółki lub specjalną agencję wykonawczą.
Poprawie przejrzystości sektora finansów publicznych ma służyć likwidacja rachunków dochodów własnych jednostek budżetowych, funduszy motywacyjnych oraz likwidacja samorządowych funduszy celowych, a zatem powrót do finansowania realizowanych za ich pośrednictwem zadań przez budżet centralny.
Wzmocniony ma zostać audyt zewnętrzny wydatków poprzez nadanie mu uprawnień podobnych jak w sektorze prywatnym, większe uprawnienia ma także uzyskać audyt wewnętrzny, czyli system wewnętrznej kontroli, w całej administracji państwowej.
Ważnym elementem dyscyplinowania finansów ma być zaostrzenie norm oszczędnościowych; gdy dług publiczny przekroczy 55 proc., ale nie osiągnie więcej niż 60 proc. rocznego PKB, uruchomione zostaną nowe procedury oszczędnościowe – blokada wzrostu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej.
Prowadzeniu racjonalnej gospodarki finansowej przez jednostki samorządu terytorialnego ma służyć tzw. wskaźnik zadłużenia, na podstawie którego jednostki te będą spłacać zobowiązania. Wskaźnik ma być ustalany indywidualnie dla każdej gminy, dzięki czemu samorządy o dużym potencjale rozwojowym będą mogły zaciągać nawet znaczne zobowiązania, a słabe będą musiały zachować dużą ostrożność przy zaciąganiu nowych kredytów i pożyczek. Wprowadzono zasadę, że samorząd nie może uchwalić budżetu, w którym planowane wydatki bieżące będą wyższe niż planowane dochody bieżące, powiększone o nadwyżkę budżetową z lat ubiegłych i wolne środki.
Istotnym elementem programu jest likwidacja do końca 2008 roku części funduszy celowych (wojewódzkie, powiatowe i gminne fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej). Część z nich ma zostać połączona (np. Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w Fundusz Pracy oraz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych) bądź przekształcona w państwowe fundusze celowe, jak np. Fundusz Kolejowy i Fundusz Składkowego Ubezpieczenia Społecznego Rolników.
Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej oraz Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych mają stracić osobowość prawną, a Zakład Ubezpieczeń Społecznych ma otrzymać status państwowej jednostki budżetowej, tzn. będzie finansowany bezpośrednio z budżetu państwa, a uzyskiwane dochody zasilą finanse państwowe. Wiązać się to ma z likwidacją dotychczasowych organów ZUS.
Państwową jednostką budżetową ma zostać również Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, ale w uproszczonej strukturze – bez zlikwidowanego funduszu prewencji i rehabilitacji. Do likwidacji przeznaczono też fundusze motywacyjne, które gromadzą dochody pochodzące z przepadku rzeczy lub korzyści majątkowych pochodzących z ujawnienia przestępstw i wykroczeń skarbowych oraz przeciw mieniu.
Zdyscyplinowane (możliwość zaciągania zobowiązania do 30 proc. planowanych na dany rok przychodów) mają być także finanse Agencji Mienia Wojskowego, Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, Agencji Rynku Rolnego i Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, które mają się stać agencjami wykonawczymi.
Nie ujętymi w projekcie ustawy działaniami w sferze podatkowej było zmniejszenie stawki składki rentowej dla pracowników o 3 pkt. proc. od 1 lipca 2007 r. i o kolejne 4 pkt. proc. od 2008 r. (po 2 proc. dla pracowników i pracodawców), a finalnie do 6 proc. W efekcie koszty pracy miały zostać obniżone o prawie 20 proc., a ulgę po równo odczuliby pracodawcy i pracobiorcy.
Reforma przewidywała również zmniejszenie stawek podatku dochodowego od osób fizycznych z trzech (19, 30 i 40 proc.) do dwóch (18 i 32 proc.) od 2009 r.
Spore kontrowersje wśród ekonomistów budziła sprawa obniżenia stawki rentowej, głównie dla pracowników. Według wyliczeń rządowych planowane obniżki miały ograniczyć dochody Funduszu Ubezpieczeń Społecznych o 3,5 mld zł w 2007 roku i o 20,1 mld zł w 2008 roku, a jednocześnie zwiększyć wydatki budżetu państwa o 3,3 mld w 2007 roku i o 19,3 mld w 2008 roku. Zdaniem Gilowskiej było to do „przełknięcia” dla dynamicznie rozwijającej się gospodarki, a zmniejszenie kosztów pracy miało poprawić sytuację w zatrudnieniu.
Wielu ekonomistów nie podzielało jednak entuzjazmu Gilowskiej, twierdząc, że obniżenie składki po stronie pracowników nie przyczyniłoby się do istotnego wzrostu liczby nowych miejsc pracy. Zdaniem Jeremiego Mordasewicza, eksperta Lewiatana, cięcie składki zasiliłoby kieszeń każdego zatrudnionego kwotą 150 zł, a przedsiębiorca zaoszczędziłby tylko około 50 zł. Poza tym, w jego ocenie korzystniejsze dla gospodarki byłoby obniżanie kosztów pracy niż rozdawnictwo pieniędzy na cele socjalne. Zdaniem Ryszarda Petru, zwiększenie ilości pieniędzy w kieszeniach Polaków byłoby prostą drogą do zwiększenia konsumpcji i inflacji. To z kolei zmusiłoby Radę Polityki Pieniężnej do podniesienia stóp procentowych nawet do 5,5 proc.. Ryzykowne dla budżetu mogłoby się też okazać wprowadzanie regulacji stawek w kontekście zatwierdzonego przez Sejm kosztownego „podwójnego becikowego”.
Program do wzięcia
Rozwiązanie rządu Kaczyńskiego i zwycięskie dla PO wybory parlamentarne uniemożliwiły wdrożenie programu Gilowskiej. Spora część jego zapisów znalazła się jednak w ustawie o finansach publicznych przyjętej w 2008 roku.
